El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón interpuso en 2018 un recurso de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), entre ellos el artículo 212.8 LCSP, en el que se establece que el plazo máximo de tramitación de los procedimientos de resolución contractual es de ocho meses.
El Tribunal Constitucional, en su STC 68/2021, de 18 de marzo, declaró ese precepto contrario a la distribución constitucional de competencias «por cuanto se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública». Por consiguiente, «procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras».
La duda que se ha suscitado en la práctica es si, de no haber procedido a regular esta específica alguno de los diferentes legisladores autonómicos (en realidad, muy pocos la han regulado), puede seguirse aplicando el art. 212.8 LCSP por las administraciones locales y autonómicas como norma estatal supletoria o, por el contrario, resulta de aplicación un plazo de tres meses, conforme a lo establecido en el art. 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPC): «Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo [para resolver y notificar], éste será de tres meses».
En la Sentencia núm. 138/2024 de 29 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª del Tribunal Supremo (Recurso de Casación núm. 1028/2021, ECLI:ES:TS:2024:422, ponente Diego Córdoba Castroverde) se resuelve el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Yaiza ante la declaración de caducidad de un procedimiento de resolución de un contrato público y, por tanto, anulación del acto administrativo resultante, realizada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo y confirmada en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Dado que, por su fecha de formalización, el contrato resuelto se regía por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en la que no se preveía ningún plazo para los procedimientos de resolución, las cuestiones de interés casacional eran en realidad dos.
Primera, la posible autonomía del procedimiento de resolución que permitiera entender que, pese a que el contrato se rigiera por la Ley de 2007 en cuanto a "sus efectos y extinción", a un procedimiento administrativo para acordar su resolución iniciado por el poder adjudicador en 2018 le pudieran resultar de aplicación los ocho meses introducidos en la LCSP de 2017 para estos procedimientos. De considerarse aplicable la regulación del procedimiento de resolución contenida en la Ley de 2007, la aplicación de los tres meses previstos por la norma básica de procedimiento como plazo subsidiario habría sido clara e inevitable.
Segunda, de considerarse autónomo el procedimiento de resolución y no existiendo legislación autonómica específica que contemple este procedimiento, la cuestión es si es posible aplicar los ocho meses del art. 212.8 LCSP a un procedimiento de una entidad local iniciado tras la entrada en vigor de la LCSP de 2017 como norma estatal supletoria o, por el contrario, la norma aplicable será la de los tres meses del art. 21.3 LPC.
Respecto a la primera cuestión, el Tribunal Supremo se reafirma en su jurisprudencia, en la que se establece la autonomía del procedimiento de resolución contractual, que se rige por la norma vigente en el momento en que se acuerda su inicio, no por la norma vigente en el momento en que se formalizó el contrato. El Tribunal Supremo cita extensamente la Sentencia de la Sección 7ª, nº 4151/2011, de 28 de junio (recurso núm. 3003/2009), en la que se confirmó la doctrina ya establecida en las sentencias 6326/2007, de 2 de octubre (recurso 7736/2004) y 643/2008 de 13 de marzo (recurso 1366/2005).
Respecto a la otra cuestión planteada, el Tribunal Supremo declara en términos sucintos que «a falta de previsión legal específica resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 "3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. [....]" . En definitiva, la sentencia impugnada acertó al considerar que el plazo de caducidad aplicable era el de tres meses previsto en el art. 21 de la Ley 39/2015». Al responder formalmente a la cuestión de interés casacional, fundamento cuarto, el Tribunal Supremo afirma literalmente lo siguiente:
«En el supuesto que nos ocupa, el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del Sector Público, que establecía un plazo de caducidad de 8 meses para la instrucción y resolución de los expedientes de resolución contractual, fue declarado inconstitucional y expulsado del ordenamiento jurídico por STC 68/2021 de 18 de marzo, por lo que, a falta de otra previsión legal específica, resultaba de aplicación el plazo de tres meses previsto en el art. 21.3 de la Ley 39/2015».
La doctrina es, por tanto, clara. A falta de previsión en la legislación de la Comunidad Autónoma, el plazo para resolver y notificar aplicable a los procedimientos de resolución contractual de las administraciones locales o autonómica es de tres meses.
Es menos claro el motivo de descartar sin necesidad de argumentación –no hay ninguna en la sentencia– la aplicación de la regla del art. 149.3 in fine de la Constitución («El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas»), puesto que el art. 212.8 LCSP no ha sido «expulsado» del ordenamiento jurídico, sino que simplemente se ha declarado que no tiene carácter básico y sigue, por tanto, formando parte en el ordenamiento jurídico, aunque como norma que sólo es directamente aplicable a la Administración General del Estado y sus entidades dependientes. Ciertamente, la aplicación del Derecho estatal supletorio depende de que se considere la existencia de una laguna, no siendo procedente si se concluye que el legislador autonómico ha tenido la voluntad de no regular la cuestión, remitiéndose por tanto de esta manera al plazo subsidiario establecido con carácter básico en el art. 21.3 LPC. Implícitamente, esta segunda parece ser la posición del Tribunal Supremo. Implícitamente, porque nada se dice al respecto. Por otra parte, no hay realmente indicios de que esto sea así: simplemente, nadie excepto Aragón había cuestionado la aplicación a sus propios procedimientos de resolución de la regla de los ocho meses (y, en el caso, de Aragón, el cuestionamiento era meramente teórico, sin relevancia práctica para la propia Comunidad Autónoma). Curiosamente, por cuanto fue el recurso del Gobierno de Aragón lo que está en el origen del problema aplicativo que ha surgido sobre la duración lícita de los procedimientos de resolución de contratos públicos, en la Comunidad Autónoma de Aragón el plazo aplicable era ya y sigue siendo de ocho meses. Como recordaba recientemente el Consejo Consultivo de Aragón en el dictamen 60/2024, de 18 de abril (expediente 27/2024):
«6. En cuanto al plazo para resolver el procedimiento de resolución del contrato, la propia normativa autonómica de contratos regula la materia. Así la reciente Ley 11/2023, de 30 de marzo, de uso estratégico de la contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón (recientemente modificada por Decreto-ley 2/2023 de 22 de noviembre) regula esta materia en el artículo 67. Sin embargo, en atención a la disposición transitoria primera de la citada ley, la misma no resulta de aplicación al presente expediente por cuanto la licitación fue anterior a su entrada en vigor. De modo que la normativa autonómica aplicable en este supuesto es la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del sector público (en redacción dada por la Ley 1/2021, de 11 de febrero), en cuyo artículo 13 se establece el plazo de ocho meses contados desde la fecha en que el órgano de contratación acuerde la incoación del procedimiento».
Si nadie había cuestionado los ocho meses para los procedimientos de resolución de contratos públicos, excepto una comunidad autónoma que desde años antes había establecido ese plazo para sus propios procedimientos y los de sus entidades locales, concluir que la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021 no ha creado una laguna jurídica que permita la aplicación supletoria de la norma estatal, parece que requeriría una argumentación cuidadosa. Lo escueto de la parte que debería haber sido central en la argumentación de la sentencia del Tribunal Supremo y la desafortunada referencia a que el precepto en cuestión ha sido «expulsado del ordenamiento jurídico» –cuando es evidente que no lo ha sido y es una norma vigente–, hace dudar de la corrección tanto de la premisa de partida como de la conclusión a la que ha llegado en la Sentencia de 29 de enero de 2024 la Sección tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Puede accederse al texto íntegro de la sentencia aquí.
