¿Qué es el principio de proposición única?

El principio de proposición única se encuentra regulado en el artículo 139.3 de la Ley 9/2017, de contratos del sector público (“LCSP”). Este establece que cada licitador no podrá presentar más de una proposición, ni podrá suscribir ninguna propuesta en unión temporal con otros si lo ha hecho individualmente, ni figurar en más de una unión temporal. La infracción de este artículo comporta la no admisión y exclusión de todas las propuestas suscritas por el mismo licitador.

 
La finalidad principal de este artículo, es lograr el aseguramiento de los principios esenciales de la libre concurrencia, la igualdad entre licitadores, la no discriminación y el secreto de las proposiciones. Este principio se fundamenta en la obligación de permitir a todos los licitadores la participación a los procedimientos de contratación en condiciones de igualdad, evitando la posibilidad de que se produzcan situaciones de ventaja o desventaja entre los licitadores. 

Para identificar los casos en los que un licitador presenta más de una proposición, es fundamental, en primer lugar, clarificar el concepto de vinculación empresarial. Esto se debe a que podría darse la situación en la que, bajo la apariencia de dos empresas diferentes pero vinculadas, hubiera una única voluntad personal detrás de la presentación de dos proposiciones. 

La LCSP no desarrolla el concepto de vinculación empresarial y se limita a mencionar a empresas del mismo grupo empresarial remitiéndose al artículo 42.1 del Código de Comercio (“CCo”). No obstante, la vinculación entre empresas trasciende a la definición estrictamente mercantil y ha sido desarrollada tanto por la doctrina como por la jurisprudencia española y europea (1). 

 
Así, puede interpretarse que el concepto de vinculación empresarial incluye no solo las relaciones de control descritas en el art. 42 del CCo (control directo o indirecto entre una sociedad matriz y su filial), sino también las relaciones entre empresas que actúan conjuntamente, o que están bajo una única dirección mediante acuerdos o cláusulas estatutarias. Estas relaciones pueden implicar cierto grado de filiación o dependencia entre sí, o bien su control por parte de una o varias personas físicas o jurídicas a través de distintos medios, por ejemplo, porque comparten administradores o representantes legales.

¿Cuándo se vulnera el principio de proposición única?

Una vez clarificado el concepto de vinculación empresarial, cabe analizar si la presentación de dos o más ofertas por empresas vinculadas o pertenecientes al mismo grupo constituye una vulneración de los principios de contratación pública en general, y del principio de proposición única en particular.

El hecho de que empresas vinculadas o del mismo grupo empresarial dispongan de personalidad jurídica diferenciada no garantiza la independencia y autonomía de las ofertas presentadas. Por tanto, corresponde al órgano de contratación investigar si, bajo la apariencia de sociedades distintas, en realidad actúa un único sujeto, lo que constituiría un fraude de ley.

Es importante remarcar que la concurrencia de varias empresas de un mismo grupo a una misma licitación no constituye, por sí sola, motivo suficiente para excluirlas del procedimiento. Sin embargo, esta concurrencia podría ser cuestionada si se presume que dichas empresas estarían actuando de manera concertada, es decir, estarían presentando ofertas sin la debida autonomía e independencia, lo que supondría una infracción del principio de proposición única.

La jurisprudencia ha sido bastante clara respecto a la posible vulneración del principio de proposición única por ofertas presentadas por empresas vinculadas o del mismo grupo Entre otras, sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la UE, de 8 de febrero de 2018, asunto C-144/17 – Lloyd’s of London; de 17 de mayo de 2018, asunto C-531/16 – Specializuotas transportas; o de 15 de septiembre de 2022, asunto C-416/21 - Landkreis Aichach-Friedberg), establecen que no existe una prohibición general que impida a las empresas vinculadas participar en una misma licitación.

 
De este modo, no es posible excluir automáticamente de un procedimiento de contratación a las empresas que hayan presentado oferta en el mismo concurso por el mero hecho de estar vinculadas o pertenecer al mismo grupo empresarial. Sin embargo, su exclusión sí sería procedente si existen indicios claros que demuestren que las ofertas no han sido formuladas de manera independiente, vulnerando así el principio de proposición única.

Para ayudar a los órganos de contratación a detectar estos indicios y evaluar si las ofertas de las empresas son autónomas e independientes, pueden resultar de gran utilidad ciertos instrumentos elaborados por las autoridades de competencia. Entre ellos, cabe destacar la reciente, Guía para la detección de la colusión, publicada por la Autoridad Catalana de la Competencia (ACCO). Esta guía identifica diversos indicadores que podrían considerarse como señales de actuación concertada, entre los cuales se incluyen:

• Similitudes en las ofertas de diferentes licitadores (errores ortográficos idénticos, formato y tipo de letra similares, terminología uniforme, memorias técnicas similares).
• Ofertas de diferentes empresas presentadas por una misma persona física o mismo representante legal o administrador.
• Documentos que comparten metadatos o propiedades del documento.
• Empresas que comparten un mismo domicilio social y una denominación social.
• Ofertas presentadas en horarios muy próximos.
• Precios de las ofertas idénticos o muy parecidos.
• Referencias en una oferta a otras ofertas de empresas competidoras.
• Problemas formales de presentación de la oferta que se repiten en varias ofertas.

La exclusión de licitadores por vulneración del principio de proposición única en estos casos ha sido ya interpretada en numerosas ocasiones por la jurisprudencia y doctrina administrativa. Véanse, por ejemplo, Resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid núm. 74/2018, de 14 de marzo de 2018, Resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia núm. 28/2018, de 15 de junio de 2018; o el Informe sobre la aplicación del artículo 139 de la LCSP de la Dirección General de Contratación Pública de la Generalitat de Cataluña, de 3 de octubre de 2019, o el Informe 1/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón.

¿Cuándo la infracción del principio de proposición única puede implicar una infracción del derecho de competencia?

Aunque la infracción del principio de proposición única es propia del ámbito de la contratación pública, en ciertas circunstancias puede derivar también en una vulneración de la normativa de competencia. De acuerdo con los artículos 132.3 y 150 de la LCSP, cualquier indicio de este tipo debe ser comunicado a las autoridades de competencia.

Para que sea aplicable la Ley 15/2007, de defensa de la competencia (“LDC”), es fundamental que las empresas implicadas no pertenezcan al mismo grupo ni estén vinculadas entre sí. El elemento clave para la aplicación de la LDC es que las empresas infractoras sean independientes y tomen decisiones de manera autónoma. De lo contrario, su conducta quedaría amparada por el denominado “privilegio de grupo”, bajo el cual se considera que las empresas actúan como una sola entidad con un único poder de decisión. En estos casos, no existiría la bilateralidad necesaria para que se configure un acuerdo entre competidores, en el sentido del artículo 1 de la LDC, que sanciona conductas colusorias entre empresas competidoras.

Esta situación plantea un desafío para el órgano de contratación, que debe determinar si las ofertas presentadas por dos o más licitadores son, en realidad, propuestas formuladas por un único licitador, pues en ese caso, en virtud del artículo 139 de la LCSP, procedería excluirlas directamente del procedimiento. Alternativamente, si las empresas no presentan vínculos societarios ni forman parte del mismo grupo empresarial, pero sus ofertas muestran indicios de haber sido coordinadas, correspondería comunicar dichas sospechas a las autoridades de competencia correspondientes, ya que podrían constituir una conducta colusoria.

 
Conclusiones

No se infringe el principio de proposición única, y, por lo tanto, no procede la exclusión de aquellas empresas que hayan presentado ofertas en un mismo procedimiento de contratación únicamente por el hecho de estar vinculadas o formar parte del mismo grupo empresarial. Sin embargo, estas empresas sí pueden ser excluidas del proceso de licitación por infracción del principio de proposición única (art. 139 de la LCSP) si se demuestra que las ofertas de estas empresas han sido formuladas de manera coordinada, careciendo de la independencia y autonomía exigidas entre ellas.

Para aplicar la normativa de competencia (art. 1 de la LDC) y comunicar a las autoridades de competencia las sospechas de prácticas anticompetitivas, es imprescindible que los indicios de coordinación detectados correspondan a empresas competidoras independientes y no a empresas vinculadas. Si los indicios detectados provienen de ofertas de empresas vinculadas, estas no estarán incurriendo en colusión según el derecho de competencia, pero probablemente habrán vulnerado el principio de proposición única (art. 139 LCSP), motivo suficiente para que los órganos de contratación las excluyan del procedimiento.

En consecuencia, corresponde al órgano de contratación llevar a cabo un análisis exhaustivo, transparente y objetivo del cumplimiento de los requisitos de presentación de ofertas, solo mediante este examen minucioso será posible detectar la existencia de una actuación concertada entre dos o más empresas que pueda justificar su exclusión del procedimiento.

Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de mayo de 2018, asunto C-531/16 – Specializuotas transportas, apartado 29.