El nuevo modelo de gestión concurrente del Registro oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público previsto en el artículo 340.2 de la LCSP como ejemplo de racionalidad de la contratación y colaboración entre Administraciones Públicas.

Tal y como se anticipaba en un artículo de opinión precedente (respecto de la dudosa exigencia de inscripción en un Registro Oficial de Licitadores para participar en los nuevos Procedimientos Abiertos súper simplificados regulados en el artículo 159.6 de al LCSP) la nueva Ley de Contratos ha efectuado una fuerte apuesta por los Registros Oficiales de Licitadores desde el punto de vista operativo y de racionalización de la organización de los mismos, mediante un modelo de integración cooperativo regulado de forma realmente novedosa en el artículo 340.2 y concordantes.

Este artículo se enfrenta al panorama creado por la legislación precedente que a pesar de reconocer a las Comunidades Autónomas la capacidad para crear Registros Oficiales de Licitadores en sus ámbitos territoriales no había sido capaz de reconocer efectos “nacionales” a las inscripciones practicadas en ellos, reservando este privilegio en exclusiva al Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado (ROLECE).

Esta realidad, de difícil comprensión en un estado autonómico maduro donde el reconocimiento de identidad de efectos de la labor de los diferentes registros autonómicos respecto del estatal era posible y recomendable, en un momento además en el que la evolución tecnológica y la apuesta por la interoperabilidad de sistemas está presente de forma transversal a toda la actuación administrativa, ha provocado una multiplicidad de cargas administrativas tanto para los operadores como para los propios registros de modo que aquellos venían solicitando y estos inscribiendo los mismos datos en los diferentes registros. Ciertamente esta práctica carecía de sentido ya que la mera inscripción en el registro estatal debía haber servido para licitar ante cualquier administración del territorio español, pero la creencia de los operadores de que la inscripción en el registro autonómico otorgaba una mejor posición a la hora de concurrir y la confusión de muchos órganos de contratación en este sentido que venían recomendando (sino exigiendo) la inscripción autonómica hizo el resto.

Ante este panorama absurdo e irracional donde una figura que debía servir para simplificar el proceso de acreditación de la personalidad, la capacidad y la solvencia para contratar se había convertido en pura burocracia repetitiva y en una carga para multitud de operadores, habría cabido una solución que en diversos encuentros entre responsables de registros se planteó: la integración tecnológica de los diferentes registros o aplicativos de registro autonómicos, de modo que sin alterar el modelo precedente se consolidara un único registro nacional. De alguna forma, esa es la opción por la que ha optado la Plataforma de Contratación del Sector Público que mediante el desarrollo de unos excelentes servicios de integración ha permitido a las diferentes administraciones públicas del país optar por mantener sus sistemas de gestión de la información y cumplir con las obligaciones de publicidad en dicha Plataforma, ahora especialmente relevantes.

Sin embargo, la posición de la Administración General del Estado desde el primer momento fue la que finalmente se ha materializado en la Ley, distinguiendo entre Comunidades que deciden “llevar su propio registro” (artículo 340.1 LCSP) y que mantienen el modelo precedente donde los efectos de su actuación se circunscriben a su ámbito territorial, y aquellas que opten por “no llevar su propio registro” a las que manteniendo su competencia propia se les reconoce el derecho a practicar en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público (ROLECSP, no ROLACSP como lo denomina algún autor) inscripciones de oficio así como las voluntarias cuando se refieran a empresarios domiciliados en su ámbito territorial y así les sea solicitado por el interesado. Para estas la única exigencia de la Ley es la suscripción de un Convenio bilateral entre la administración autonómica y la estatal.

Quien suscribe este artículo es responsable del Registro Oficial de Licitadores de Castilla-La Mancha, Comunidad Autónoma que ha optado por esta segunda vía. Sin embargo, la creencia de que esta opción era la más favorable para los operadores autonómicos inscritos solo en nuestro registro, que han pasado a tener una inscripción de valor nacional, así como en pos de un modelo racional de gestión de los registros de licitadores, no impide ser crítico con el mismo. La opción de adhesión incondicional o nada planteada por la Ley no solo ha dejado fuera, al menos inicialmente, a registros autonómicos muy importantes (como el catalán o el vasco e incluso el andaluz) sino que ha supuesto una oportunidad perdida de analizar los diferentes modelos de gestión y las diferentes aplicaciones que los soportan para entre todos haber optado por la mejor de las soluciones. Así, una medida aparentemente colaborativa se ha tornada en impositiva con las consecuencias descritas. Resulta comprensible por tanto la negativa de los registros autonómicos muy consolidados a aceptar su pérdida de identidad en este modelo.

Pero más allá de todo lo expuesto y de los defectos del modelo elegido, ya son varias las Comunidades Autónomas que han optado por integrar sus registros de licitadores autonómicos en el nuevo ROLECSP (que no ROLECE). Dado que la forma en que lo han abordado en su regulación propia difiere entre la expresa eliminación de su registro (Madrid) o el mantenimiento del mismo de forma expresa a pesar de la integración en ROLECSP (Castilla-La Mancha), merece especial reflexión la dicción utilizada por la ley mediante el uso de conceptos jurídicos indeterminados por la consecuencia que tiene respecto del mantenimiento de los propios Registro Autonómicos tras el proceso de integración.

Antes de ver el texto del art 340 y siguientes, de acuerdo con el funcionamiento de los registros y el alcance de la regulación legal, debe distinguirse entre el órgano competente para acordar la inscripción o anotación (la práctica de la inscripción, de la que habla la Ley); el registro en el que deban anotarse los datos cuya inscripción se acuerde (y que tiene que ver con la llevanza de un registro propio); la gestión material del expediente asociado por parte de una unidad administrativa ; y por último el reflejo de todo lo registrado mediante la generación de una certificación registral (en el caso de ROLECSP mediante una actuación automatizada).

Dicho esto, la Ley plantea dos posibles modelos de gestión de los registros de licitadores autonómicos:

• Órganos autonómicos que opten por no “llevar” su propio registro.
• Órganos Autonómicos que optan por “llevar” su propio registro.

Este concepto de llevanza, además de indeterminado, se refiere a mi juicio no al órgano competente para acordar la inscripción ni a la gestión material de los expedientes por una unidad o departamento, sino al registro material donde van a anotarse los datos resultado del procedimiento de inscripción y a su reflejo mediante una certificación.

En consecuencia, y siguiendo con las dos opciones, una regulación a mi juicio perfectamente encajada con el texto legal sería aquella que distinga si la inscripción autonómica se practica en el ROLECSP o no, no aquella que hable de si el registro autonómico como entidad, unidad u organismo existe o desparece.

De hecho, la opción que otorga en las inscripciones voluntarias el art 340.2 (en relación con el 341.2) solo será posible si el interesado tiene un órgano, unidad o departamento autonómico ante quien tramitar su solicitud de inscripción (el registro autonómico).

Para mí, por tanto, es erróneo establecer que el registro desaparece como unidad o departamento porque de hacerlo (ese es el caso por el que optó la Comunidad de Madrid) el interesado no podrá tener dicha opción por un problema material (¿ante quien lo tramita?). Obviamente lo que no es admisible sería entender que de pronto y sin soporte legal alguno nuestro registro es una suerte de unidad con doble dependencia funcional y/o orgánica de la AGE y de la Comunidad Autónoma.

Respecto de la competencia para que un órgano autonómico pueda acordar la inscripción de los datos correspondientes en un registro estatal, no tengo duda de que la misma la otorga la propia Ley (“Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que opten por no llevar su propio Registro de licitadores y empresas clasificadas practicarán en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público las inscripciones de oficio a las que se refieren el primer párrafo del apartado 1 del artículo 341 y el segundo inciso del primer párrafo del apartado 1 del artículo 338”).

Debe indicarse, que en los acuerdos de inscripción que se están generando en el ROLECSP cuando el acuerdo es autonómico aparece el logo de la Comunidad Autónoma correspondiente, como no puede ser de otra forma ya que es un órgano de dicha administración el que dicta el acto. En este sentido, identificar claramente el departamento autonómico ante quien se tramita es clarificador para el interesado y evita confusiones.

Respecto del alcance de la inscripción, independientemente de quien la practique, al margen de que la misma se refleja en una actuación automatizada, la Ley lo deja claro: todas las inscripciones practicadas en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público tendrán, sin distinción alguna, los mismos efectos acreditativos y eficacia plena frente a todos los órganos de contratación del Sector Público.

A pesar de las dudas que pueda plantear este modelo de gestión compartida de una competencia, ya existen precedentes de reconocimiento mutuo de la actuación de distintas administraciones en otros ámbitos, como el de la licencias inter autonómicas de caza o pesca, que suponen el reconocimiento del ejercicio de una competencia autonómica fuera de su territorio que responde a un mismo principio de economía administrativa y racionalidad.

Debe concluirse que el objetivo último de este proceso es acabar con el dislate de 20 registros (no organizaciones registrales, ojo) con 20 procedimientos distintos, 20 certificados distintos y 20 mantenimientos distintos por los operadores económicos y que el espíritu de la nueva Ley es esa: reducir cargas administrativas y burocráticas en la licitación. La interpretación planteada aquí podría allanar el camino de la adhesión del resto de comunidades. Resulta obvio (y así lo apunta algún autor) que existen normas reguladoras del propio ROLECSP que deben ser actualizadas para hacerlas acordes al texto legal y que alguno de los Convenios suscritos por las Comunidades Autónomas de forma previa al nuevo texto legal podrían mejorarse, pero nada de esto, a la vista del marco fijado por la Ley, debe de ser impedimento para seguir consolidando este registro nacional.

Para finalizar, todo este castillo legal y material (en construcción) plantea un evidente reto de coordinación y colaboración que la Ley ha querido reforzar al crear expresamente una sección relativa a la supervisión del funcionamiento del Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público dentro del Comité de Cooperación (artículo 329.3.e) de la LCSP) determinando la Ley que los representantes autonómicos serán designados entre aquellas comunidades que hubieran firmado con la Administración General del Estado el correspondiente convenio de utilización de los servicios que ofrece el mencionado Registro Oficial.

Debe indicarse que en este caso, como en tantos otros, la Ley de momento solo es una declaración de intenciones ya que dicha sección no se han constituido aun (tras más un de año desde la promulgación de la Ley). Esta situación plantea problemas graves de coordinación, impide efectuar una gestión conjunta e integral del propio ROLECSP, supone un obstáculo para la visibilidad del proceso de adhesión o integración (nada se dice al respecto en la sede del propio ROLECSP sobre los registros autonómicos integrados) y en definitiva contradice el modelo colaborativo que plantea la Ley.

Nos enfrentamos ante nuevos modelos de gestión conjunta donde la mera titularidad de una aplicación o entorno (ROLECSP) por parte de una de las Administraciones implicadas no supone exclusividad en la toma de decisiones sobre el mismo. La actual situación de gestión de ROLECSP por parte de la Subdirección General de Empresas Clasificadas y Registro de Contratos que ha dado lugar a la recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado a los órganos de contratación en relación con la aplicación del requisito de inscripción en el ROLECSP del artículo 159 de la LCSP, lejos de ser un problema o amenaza debería tratarse como una oportunidad de cambiar el modelo de gestión de este nuevo registro común donde la implicación y participación de diferentes registros, con experiencia y conocimientos acreditados, sirviera para mejorar la gestión y reducir las cargas que coyunturalmente pudiera padecer alguno de los órganos implicados.

En un contexto nacional donde la proliferación de órganos consultivos o de resolución de recursos ya plantea serios problemas de interpretación y aplicación de la Ley, este oasis que supone la apuesta por la racionalidad y simplificación de la gestión de los registros oficiales de licitadores no puede ni debe quedar en una mera centralización de la competencia material sobre el nuevo ROLESCP.

Nota: en sentido contrario al razonamiento contenido en este artículo respecto del ejercicio de la competencia compartida y a la pervivencia de los registros autonómicos integrados, puede leerse el artículo de opinión “Las Comunidades Autónomas y la relación de sus registros de licitadores con el ROLACSP: un conflictivo laberinto jurídico para su implementación” de Jorge Fondevila Antolín (El Consultor Contratación Administrativa, 31 de Julio de 2018, Editorial La Ley.)