Los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas tienen ambos naturaleza contractual, pero cada uno de ellos una finalidad y un contenido bien diferenciado.

Es comúnmente admitido que el pliego de cláusulas administrativas particulares determina el régimen jurídico del contrato, rige el procedimiento contractual y los derechos y deberes de las partes en la ejecución del contrato, mientras que el pliego de prescripciones técnicas debe limitarse al establecimiento y definición de los aspectos técnicos que debe reunir el objeto de la prestación, es decir, sirve para definir el objeto del contrato y sus características técnicas. De este modo el pliego de prescripciones técnicas complementa al pliego de cláusulas administrativas, siendo el alcance de las prescripciones técnicas más limitado que el de las cláusulas administrativas, pues sólo afectan a la naturaleza o cualidades de la prestación como objeto físico y funcional.

Sin embargo, la configuración legal de ambos documentos no aparece dibujada en la legislación de una forma tan delimitada. Cuando el artículo 115 TRLCSP se refiere al pliego de cláusulas administrativas particulares, establece que en él “se incluirán los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato y las demás menciones requeridas por esta Ley y sus normas de desarrollo”, mientras que el artículo 116 TRLCSP se refiere a “los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley”.

El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público hace continuas alusiones al pliego de cláusulas administrativas particulares. Por el contrario, son contadas las ocasiones en las que la Ley menciona expresamente el pliego de prescripciones técnicas, a saber:

- En el artículo 109, que establece la incorporación al expediente de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato y la sustitución de ambos por el documento descriptivo del artículo 118.1 cuando el procedimiento de adjudicación del contrato sea el diálogo competitivo.
- En el artículo 116, que se refiere a los pliegos de prescripciones técnicas, tanto particulares como generales.
- En el artículo 117, que contiene las normas detalladas para el establecimiento de las prescripciones técnicas.
- En el artículo 123, que cita el pliego de prescripciones técnicas particulares como uno de los documentos que deben contener los proyectos de obras.
- El artículo 133, según el cual ambos pliegos, el de cláusulas administrativas y el de prescripciones técnicas deben fijar las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, las tarifas de los usuarios y el canon de la administración en el contrato de gestión de servicio público.
- El 137, que hace obligado para ciertos contratos de los entes del Sector Público que no sean Administración Pública la aplicación de las normas del 117 para establecimiento de prescripciones técnicas.
- El artículo 208, para el que los efectos de los contratos administrativos se rigen por las dos clases de pliegos, administrativos y técnicos, tanto generales como particulares.
- El 292, que somete la entrega de los bienes en el contrato de suministro a lo que establezca tanto el pliego de prescripciones técnicas como el de cláusulas administrativas.

Pero además el Texto Refundido menciona en numerosas ocasiones a “los pliegos”, en plural y de forma genérica, para referirse a veces a ambas clases de pliegos, sin hacer distinción - como por otra parte ocurre cuando los menciona expresamente, como acabamos de ver en los casos citados- y a veces sólo al de cláusulas administrativas. En otras ocasiones se refiere al “pliego”, en singular, y sin especificar a cuál de ellos se refiere.

En estos casos en los que la Ley menciona el pliego sin determinar si se trata de una cláusula administrativa o de una prescripción técnica nos orientamos por el sentido de las palabras y así consideramos cláusula administrativa la que regula las actuaciones de la Administración en sus relaciones con los ciudadanos para la adjudicación y ejecución de un contrato, mientras que la prescripción técnica se identifica con los procedimientos y recursos necesarios para ejecutar una prestación.

De esta forma, lo que entenderíamos ordinariamente como una prescripción técnica se identifica con su configuración legal. Resulta muy descriptivo a este respecto el artículo 123 TRLCSP, que al mencionar los documentos que componen el proyecto de las obras, cita el pliego de prescripciones técnicas particulares “donde se hará la descripción de las obras y se regulará su ejecución, con expresión de la forma en que ésta se llevará a cabo, las obligaciones de orden técnico que correspondan al contratista, y la manera en que se llevará a cabo la medición de las unidades ejecutadas y el control de calidad de los materiales empleados y del proceso de ejecución”.

Para identificar con carácter general el contenido del pliego de prescripciones técnicas particulares debemos recurrir al Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, cuyo artículo 68 establece que este pliego contendrá, al menos, los siguientes extremos:
a) Características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato.
b) Precio de cada una de las unidades en que se descompone el presupuesto y número estimado de las unidades a suministrar.
c) En su caso, requisitos, modalidades y características técnicas de las variantes.

El precepto establece el contenido mínimo del pliego de prescripciones técnicas. Tanto el Texto Refundido como el Reglamento de la Ley de Contratos son prolijos en la determinación de las cuestiones cuya regulación debe contenerse en el pliego de cláusulas administrativas y puede concluirse que en las materias reservadas a éste no debe entrar el pliego de prescripciones técnicas. En este sentido el apartado 3 del artículo 68 antes citado establece que “en ningún caso contendrán estos pliegos declaraciones o cláusulas que deban figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares”.

Sin embargo la práctica diaria es otra muy diferente, ya que el pliego de prescripciones técnicas “invade” los aspectos reservados por la legislación al de cláusulas administrativas. Y no sólo eso, sino que también con frecuencia ambos pliegos regulan una misma cuestión de forma discrepante. Cuando la incongruencia entre las cláusulas de los pliegos administrativo y técnico de una licitación impide conocer con claridad las condiciones básicas del contrato y por tanto la forma en la que los licitadores deben realizar su oferta, la conclusión no puede ser otra que la nulidad de los pliegos que rigen el procedimiento, ya que la oscuridad de las cláusulas no puede perjudicar a los eventuales licitadores.

Las razones de que muy a menudo el pliego de cláusulas administrativas y el de prescripciones técnicas se solapen y en ocasiones con discrepancias, pueden ser de distinta índole. Ya hemos visto cómo la propia Ley cita continuamente los pliegos, sin distinguir muchas de las veces a cual de ellos se refiere. Y por otra parte el artículo 116 TRLCSP admite que las prescripciones técnicas se pueden contener en los pliegos o en otros documentos. La falta de precisión en ambos casos produce confusión. Pero es que además nos encontramos ante una cuestión compleja, en la que no siempre es fácil distinguir, ya que los dos pliegos, administrativo y técnico, tienen en común la regulación del contrato y no siempre se puede separar la regulación de los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato a que se refiere el artículo 115 TRLCSP como contenido del pliego de cláusulas administrativas, de la definición del objeto del contrato y sus características técnicas a que debe obedecer el pliego de prescripciones técnicas. Especialmente en aquellos contratos en los que su ejecución no parece poner en juego prescripciones de tipo técnico.

Dado que el pliego de cláusulas administrativas suele tener un contenido muy prolijo, quizá la tendencia sea la de reproducir en el pliego de prescripciones técnicas todas las cuestiones “clave”, haciendo una especie de resumen en el que se incluyen cuestiones relativas a ambos pliegos. Que haya discrepancias entre ellos es solo una consecuencia posibilitada por esta forma de proceder, a la que contribuye el hecho de que el pliego de prescripciones técnicas carece del control que para el de administrativas representa el informe preceptivo.

Para evitar la confusión nos sirve de guía, una vez más el Derecho Comunitario. El anexo VI de de la Directiva 2004/18/CE establece de manera muy descriptiva el contenido de las prescripciones técnicas, distinguiendo su contenido según se trate de contratos públicos de obras o de contratos públicos de suministro o de servicios. Resumiendo, para los primeros entiende como especificación técnica el conjunto de las características requeridas de material, producto o suministro, y que permitan caracterizarlos de manera que respondan a la utilización a que los destine el poder adjudicador. Y para los contratos de suministro o de servicios, la definición de las características exigidas de un producto o de un servicio.

Admitiendo la dificultad que a veces representa la tarea de deslindar las cláusulas administrativas de las prescripciones técnicas, resulta exigible el esfuerzo de encauzar cada una al documento específico que debe contenerla, evitando la confusión y posibilitando la claridad en la definición de las condiciones básicas del contrato y en consecuencia la presentación de las ofertas por los licitadores.