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ObCP - Opinión
“Es la capacitación, estúpido”. Reflexiones a propósito del estudio de la OCDE “Promoting Strategic and Green Public Procurement in France”.
31/07/2025

La OCDE ha publicado en junio de 2025 un informe sobre la a experiencia francesa en materia de contratación pública verde (CPV) (“Promoting strategic and green public procurement in France”), en la que se realizan interesantes reflexiones y recomendaciones de acción que son perfectamente trasladables a nuestra realidad nacional.

 
Recordando aquella frase de Bill Clinton durante la campaña electoral de 1992 contra George H. W. Bush, “Es la economía, estúpido”, podríamos decir que frente a la clásica aproximación del jurista, que pretenden resolver todos los males sociales a través de la revisión del marco normativo y sus procedimientos, a modo de bálsamo de Fierabrás, el citado informe nos recuerda que la clave del impulso de la compra pública verde, y estratégica en definitiva, está en la adecuación de las capacidades, competencias y estructuras administrativas a los objetivos y exigencias normativas en este ámbito. Establecer nuevas previsiones normativas, incluso basadas en un enfoque obligatorio, no sirve de mucho, salvo para profundizar en la desazón que generan los escasos avances en materia de compra estratégica, sino está garantizado que el nivel de ambición político-jurídico puede ser asumido por unas estructuras administrativas con recursos, herramientas, conocimiento y capacidad suficientes. Todo esto requiere planificar el desarrollo de herramientas (metodologías y cláusulas tipo de calidad para prestaciones concretas), “invertir” en la organización administrativa y en el desarrollo de su conocimiento técnico y, en definitiva, disponer de la voluntad política necesaria para la transformación profesionalizadora de la gestión pública contractual; hasta ahora inexistente en buena parte de las administraciones territoriales. Esta reflexión se hace más evidente en un contexto de reforzamiento normativo en la UE de la compra pública estratégica, con la introducción de un enfoque obligatorio y la extensión de su alcance a otros objetivos (garantía de suministro, resiliencia, preferencia europea, cibersegurdiad, etc.).


En el informe se indica que Francia ha adoptado un enfoque ambicioso y estructurado para integrar consideraciones medioambientales en la contratación pública, con el objetivo de alcanzar el 100% de contratos con al menos una cláusula ambiental antes de 2026. Esta obligación se extiende en dos planos: de un lado, definición de especificaciones técnicas o condiciones especiales de ejecución del contrato y, de otro, integración de criterios de adjudicación. La OCDE considera el objetivo riguroso en atención al impacto menor de algunas de las prestaciones, como las de carácter intelectual y, especialmente, a las capacidades propias de las autoridades de contratación. En este sentido, se propone que a la hora de definir objetivos normativos de compra verde debería consultarse a las autoridades de contratación responsables de su aplicación, y tener en cuenta las dificultades potenciales de implantación y las limitaciones del mercado.


En 2023, el 54,7% de los contratos del Estado de Francia incluían consideraciones ambientales, por lo que como destaca la OCDE alcanzar el objetivo definido será difícil sino se realizan esfuerzos adicionales. Para facilitar el cumplimiento del objetivo el informe propone que Francia ponga en marcha, como han hecho otros países como Canada, Irlanda, Polonia o Japón, una estrategia de capacitación para la implantación de la contratación pública verde. Esta debería es una prioridad para España, cuya necesidad va a verse incrementada por las exigencias del reciente derecho de la UE que establece obligaciones de compra pública estratégica.

 


El informe destaca que el marco normativo francés impone la inclusión obligatoria de criterios ambientales, de acuerdo con las previsiones de la Ley de Clima y Resiliencia (2021) y el Plan Nacional de Compras Sostenibles (2022-2025). También hacer referencia a la existencia de múltiples normas sectoriales con dimensión ambiental que impacta en la contratación pública, aunque muchas de esas normas no establecen objetivos concretos y precisos. La aplicación práctica de dichas previsiones es compleja, debido a las diversas y múltiples exigencias que deben ser aplicadas por los órganos de contratación. Esta valoración recuerda, a mi juicio, la necesidad de disponer de un marco jurídico de la contratación pública, que esté adecuadamente articulado con la legislación sectorial sustantiva, que está incorporando a nivel de la UE y nacional previsiones de compra pública estratégica. Además, el marco jurídico debería ofrecer más claridad sobre los objetivos a alcanzar por los órganos de contratación y como priorizarlos en la preparación contractual. Con todo, más allá de las previsiones nacional, en la necesidad de dotar de coherencia y simplicidad al sistema jurídico de la compra estratégica, debería tener mucho que decir, desde mi punto de vista, la revisión de la normativa de la UE en materia de contratación pública. 


A diferencia de otros países que aplican objetivos progresivos o por sectores, Francia ha optado por una aplicación general e inmediata, lo que, a juicio del informe, ha generado tensiones entre el cumplimiento normativo y la capacidad operativa de los compradores públicos. También se aprecia cierta confusión derivada de la complejidad regulatoria y riesgos de “greenwashing” o de incremento de recursos contractuales. Tras ese análisis, la OCDE propone, con carácter general, una estrategia jurídica nacional de compra pública verde obligatoria pero realista, en atención a las capacidades administrativas, simplificada, que reduzca el nivel de complejidad regulatoria, y progresiva, empezando por los contratos de mayor impacto. Se pone, como ejemplo, las ambiciosas, pero coherentes, políticas desarrolladas en los últimos años en países como Noruega o Países Bajos.


Desde mi punto de vista, la definición de objetivos en atención a capacidades, debe ser una aproximación inicial para hacer viable el impulso estratégico, pero no puede ser un límite para su desarrollo; sino podemos entrar en una lógica perversa de “no impulso política y jurídicamente la compra estratégica porque no tengo medios, y como no tengo medios…”. Por ello, una aproximación realista, como la planteada por la OCDE, debe realizarse, desde mi punto de vista, en un marco planificado de mejora continua de objetivos ambiciosos de compra estratégica, que incorpore, en paralelo, el reforzamiento progresivo de las capacidades del sector público para desarrollar este enfoque en su actividad contractual. La voluntad político jurídica de la UE no es suficiente para la implantación plena de la contratación pública estratégica; debe haber una apuesta nacional por la capacitación y la profesionalización de la organización administrativa, tanto del personal de los servicios de contratación, como, especialmente, del personal responsable de la definición técnica de las prestaciones.


Por ello, más allá de la dimensión jurídica, el informe destaca, con acierto, que el éxito de la CPV depende de la capacidad de estructuras administrativas y de la profesionalización de los órganos de contratación para la aplicación práctica de la compra verde. Aunque Francia ha desarrollado programas de formación y certificación, solo el 30% de los compradores estatales ha recibido formación específica en CPV en los últimos dos años. De 550 órganos de contratación consultados, solo 168 (30%) tuvieron formación especializada en contratación pública verde en los dos últimos años. Se indica que la falta herramientas prácticas y de conocimientos técnicos son los principales obstáculos al impulso de la compra verde en Francia. Asimismo, el informe considera que se aprecia cierta desigual en el acceso a la formación y en el apoyo técnico entre regiones y incluso entre ministerios. 


La OCDE considera necesario fomentar el desarrollo de organismos interdepartamentales de cooperación administrativa, que articulen las políticas de compra y las ambientales. Además, la creación en Francia de plataformas digitales como RAPIDD (1) , la “cláusula verde” (2) y otras redes busca facilitar el acceso a recursos y fomentar el intercambio de buenas prácticas, aunque su uso aún es limitado. La OCDE valora la iniciativa, impulsada por el gobierno francés, de unir estos recursos en una plataforma digital única que centralice los recursos e informaciones oficiales y verificadas sobre contratación pública verde. Destaca iniciativas similares de Malta y de País Vasco.


De otra parte, para compensar la percepción de que la compra pública verde genera costes complementarios, el informe apunta como buena práctica la iniciativa de algunos países, como la República de Corea, de incentivar financieramente (bonus anuales, ayudas públicas, etc.) a aquellas administraciones, que consigan buenos resultados en materia de compra verde evaluados mediante indicadores. También se pone el acento en el impulso de la metodología de coste de ciclo de vida de las prestaciones, en donde las de carácter ambiental pueden, y suelen, ofrecer un mayor nivel de eficiencia económica. Sobre ello el informe pone como ejemplo la utilización de estas metodologías de coste de ciclo de vida en las decisiones de inversión en proyectos de edificios públicos en Noruega.


El informe pone el acento en la implantación en Francia de la figura de los asesores de compra pública sostenible en los diferentes ministerios de la administración estatal y en las plataformas regionales de contratación pública, para actuar como agentes de cambio y transformación cultural interna. Esta idea incide en la necesidad, a mi juicio, de “transversalizar” el conocimiento técnico ambiental en todas las estructuras y departamentos administrativos, para que se pueda realizar una integración efectiva de las consideraciones ambientales en toda la actividad contractual del sector público. Se mencionan otras iniciativas similares en República Checa y Australia.


Desde mi punto de vista, las reflexiones de la OCDE, en las que se plantea la necesidad de dotar a nivel nacional de herramientas a las administraciones y a las empresas, están planteadas para un contexto de ausencia de armonización de estándares técnicos de compra pública verde a nivel de la UE. De acuerdo con el nuevo marco de las regulaciones que están siendo aprobadas por la UE (productos sostenibles, eficiencia energética, envases y residuos de envases, tecnologías cero emisiones, etc.), la falta de herramientas y de metodologías deberá solventarse en buena medida a nivel de la UE, especialmente con el importante papel que tendrá la Comisión Europea de aprobación de actos que definan, de modo armonizado, objetivos y requisitos mínimos de contratación pública, esto, es, que estandaricen la compra pública verde. Con ello, además de conseguir objetivos estratégicos efectivos con un elevado nivel de seguridad jurídica y de eficiencia económica y técnica, se evitan las posibles barreras de mercado derivadas de estándares nacional desarmonizados.


También se indica que el sistema de seguimiento de la compra pública verde en Francia no refleja con precisión la integración real de criterios ambientales. Faltan indicadores armonizados, de carácter tanto cualitativo como cuantitativo, y un sistema nacional de medición y evaluación de la CPV. Esto plantea el riesgo de subestimar o sobreestimar el cumplimiento, como es evidente que ocurre igualmente en España. Destaca los trabajos organizativos que se están poniendo en marcha en Francia para corregir esta situación, como la creación de un grupo de trabajo para el desarrollo de indicadores. Con esta finalidad, se propone la realización de encuestas y evaluaciones periódicas a nivel nacional, que permita conocer las percepciones y las barreras para su aplicación. El informe destaca, en este sentido, el barómetro de la compra pública verde de Canada.


El informe insiste en la necesidad de impulsar perfiles profesionales específicos y definidos de contratación pública en la función pública, con competencias y conocimientos que posibiliten el uso estratégico de la compra pública. Francia ha realizado un esfuerzo de identificación de los diversos perfiles profesionales implicados en la contratación pública, aunque adolece de falta de claridad, por lo que se propone clarificar la estructura de las oportunidades de desarrollo profesional en este ámbito. El informe recomienda desarrollar censos o bases de datos sobre personal de contratación en la función pública, con la identificación de los diferentes perfiles existentes, que permita valorar las necesidades de profesionalización y de personal de las estructuras administrativas. Sobre esta cuestión, se hace referencia a experiencias comparadas, como la de Australia o Estados Unidos. 


También se recomienda integrar consideraciones ambientales en la identificación y descripción de los puestos de trabajo vinculados a la función de compra pública, así como generar incentivos (económicos, vinculados a la realización de itinerarios formativos, y no económicos, como p.e., desarrollo profesional, reconocimiento, flexibilidad laboral, etc.), así como impulsar plataformas online de información y concienciación sobre el servicio público para atraer trabajadores cualificados al desarrollo de una carrera profesional en este ámbito, poniendo como ejemplo de esto último el caso de Canadá.


El informe destaca la existencia de problemas recurrentes en el ciclo de vida de los contratos como las carencias de investigación o estudio del mercado, de la elaboración de los pliegos contractuales y de ejecución contractual. Problemas fundamentalmente vinculados, indica el informe, a las cuestiones de capacitación y profesionalización. En Francia es habitual la integración de cláusulas o criterios ambientales, incluyendo meras referencias normativos o que generan un impacto menor o inexistente. Para atender a las carencias estratégicas del proceso de preparación, la OCDE propone una aplicación sistemática de los estudios o consultas al mercado. Se mencionan ejemplos de buenas prácticas como los desplegados por la Red de Compras Verdes de Japón, que ha desarrollado una base de productos ambientales, que facilita la identificación de prestaciones con características ambientales.


También se recomienda la armonización de las estrategias de integración de cláusulas y criterios ambientales y de la ponderación que se da a los criterios de adjudicación para facilitar el trabajo al personal de los órganos de contratación y para enviar un mensaje consistente al mercado, incentivando la innovación y el desarrollo de determinadas prestaciones con características ambientales. Se cita como ejemplo de buena práctica la aprobación de criterios mínimos obligatorios de compra pública verde que se ha llevado a cabo en Italia.


La ejecución contractual se identifica como otro tema clave. Se aprecian problemas vinculados a la falta de conocimiento, de recursos humanos suficientes o de cláusulas tipo de verificación de cumplimiento. Con relación a esta última cuestión cita el ejemplo de Irlanda que ha desarrollado condiciones especiales de ejecución para la verificación de cumplimiento de las cláusulas o criterios ambientales para 10 categorías de prestaciones.


La OCDE recomienda el desarrollo de campañas de concienciación y la creación de un programa formativo certificado, específico, gratuito, armonizado, visible y accesible, práctico e incluso obligatorio (para ciertas categorías de empleados públicos) en CPV. Se recomienda que las formaciones se refieran a concretas categorías de prestaciones, y que incluyan el manejo de herramientas como el análisis del ciclo de vida y la huella de carbono. Los programas de formación deben de hacer frente a las necesidades del día a día del personal de los órganos de contratación a la hora de implantar la compra verde. Se identifican en Francia barreras vinculadas al coste y a la localización de las actividades de formación, que afectan especialmente a los órganos de contratación regionales. También destaca la importancia, enfoque que comparto y que me parece clave, de tener en cuenta todos los perfiles profesionales en las acciones de formación, sensibilización e implicación del personal; no solo el personal de los servicios de contratación, sino también al que interviene en la adjudicación y al personal técnico, con un papel central en la preparación técnica de los contratos. La labor de este personal personal y su capacidad, cualitativa y cuantitativa, es, a mi juicio, uno de los cuellos de botella más relevantes de la compra pública verde. Se destaca como buena práctica el programa formativo certificado de ChileCompra y las iniciativas desarrolladas en Letonia, en Polonia y Croacia.


La formación no es suficiente para asegurar la implantación efectiva de criterios ambientales. Son precisas herramientas facilitadoras. El informe incide particularmente en esta cuestión debido al amplio alcance de los objetivos potenciales (emisiones de gases de efecto invernadero, materiales reciclados, ahorro energético, productos sostenibles, envasado, biodiversidad, etc.) y a la complejidad técnica de las consideraciones ambiental, que no se da en otros ámbitos de la contratación estratégica, como la social, más fácil de integrar a ese nivel. Así, Francia ha comenzado a desarrollar fichas prácticas por categoría de prestación, herramientas de cálculo de costes del ciclo de vida y bases de datos de proveedores sostenibles, aunque algunas de estas herramientas son poco conocidas por los órganos de contratación, particularmente a nivel regional, o son poco prácticas. Francia a desarrollado por ejemplo una herramienta online, “La Ref” (3), que facilita a los órganos de contratación el conocimiento de las obligaciones de contratación pública verde de la legislación sectorial, de desarrollo creciente en los últimos años, que afectan a una relación de prestaciones predefinidas. Sería interesante disponer de una herramienta similar en España. La OCDE recomienda la posibilidad de desarrollar herramientas de cálculo automático de la huella de carbono, ahorro energético o del ciclo de vida de las prestaciones, como ha hecho Austria, Italia, Letonia o Países Bajos, por ejemplo. 


Además, se plantea la creación centros u oficinas de apoyo técnica, a nivel nacional y regional, para apoyar a los compradores en la aplicación de la CPV, inspirado en modelos de países como Alemania, Finlandia, Bélgica, Lituania o Noruega. Menciona las iniciativas recientes de Francia en este ámbito, como creación la Oficina de Compra Sostenible, aunque también señala la falta de recursos suficientes a su disposición para atender a las solicitudes recibidas. 


También se indica la existencia de múltiples redes regionales de apoyo técnico. La OCDE apunta que este tipo de apoyo operativo puede ser clave para superar barreras como la percepción de mayor coste de los productos verdes o la falta de conocimientos técnicos. Sería clave en España el despliego sistemático de centros u oficinas de apoyo técnico en todos los niveles territoriales, para dar asesoramiento técnico y apoyar a los órganos de contratación en el proceso de preparación estratégica de los contratos públicos, especialmente con relación a los contratos prioritarios, por razón de su impacto social y ambiental.


Como conclusión, perfectamente trasladable a la realidad de española, para el impulso efectivo de la compra pública verde es necesario disponer tanto de un marco jurídico simplificado, claro, coherente, que otorgue seguridad jurídica, adecuadamente articulado y que refleje una voluntad política decidida de utilización estratégica de la compra pública, como la planificación de la mejora continua de las capacidades de las estructuras administrativas para que puedan atender al mandato del legislador y gestionar la mayor complejidad que representa utilizar la compra pública como una herramienta de transformación social; y atender así a las necesidades del nuevo contexto estratégico, que demanda objetivos urgentes de sostenibilidad y resiliencia de la sociedad europea. No parece razonable pensar que podemos dar respuesta a la reciente apuesta política y jurídica de la UE por una compra pública estratégica obligatoria, mediante el mantenimiento de las mismas estructuras administrativas y sus capacidades, que han sido desarrolladas y mantenidas para una pura gestión procedimental y de cumplimiento formal de la legalidad, con independencia del resultado y de las externalidades sociales de su actividad contractual. 


La capacitación estratégica de las estructuras administrativas debería ser una prioridad de la Estrategia Nacional de la Contratación Pública, lo cual requiere mediante una planificación adecuada, basada en la adopción progresiva de medidas concretas en los siguientes ámbitos: 

 

  • Reforzar las estructuras administrativas, mejorando su disponibilidad de recursos, su conocimiento técnico y su capacidad de seguimiento, de modo que la variable ambiental esté presente de forma transversal en todos los departamentos administrativos, mediante la disponibilidad de personal especializado.
  • Dar apoyo a los órganos de contratación para suplir sus carencias de conocimiento técnico, mediante oficinas técnicas a todos los niveles. 
  • Implantar programas formativos especializados y prácticos ligados a prestaciones concretas y a las necesidades del personal de los órganos de contratación, que implique al personal técnico y al personal de los servicios de contratación.
  • Desarrollar metodologías y herramientas facilitadoras adaptados a prestaciones concretas y basadas en un conocimiento técnico de calidad y del mercado, que simplifiquen, automaticen y den seguridad jurídica a la integración de consideraciones ambientales y al control de la ejecución contractual, y que permitan hacer seguimiento de las exigencias regulatorias sectoriales en materia de compra verde. En este sentido sería de interés el desarrollo de criterios técnicos mínimos obligatorios de compra pública verde, como ha hecho Italia, con relación a prestaciones prioritarias por su impacto ambiental. Con todo, este proceso de definición de objetivos y requisitos mínimos obligatorios será impulsado por el proceso puesta en marcha por el reciente derecho sectorial de la contratación pública de la UE.
  • Desarrollar una plataforma única online a nivel estatal que centralice todos los recursos y herramientas disponibles a disposición de los órganos de contratación a la hora de integrar la variable ambiental en la preparación contractual, y mecanismos verificados de colaboración y de intercambio de conocimientos, experiencias y buenas prácticas entre órganos y administraciones públicas.
  • Aplicar de modo sistemático las consultas preliminares del mercado, con relación a las prestaciones más complejas y de mayor impacto ambiental, que deberían hacerse obligatoria en estos casos.
  • Impulsar el desarrollo de metodologías de cálculo de ciclo de vida de los productos de fácil aplicación, que permita obtener prestaciones más eficientes y eliminar la percepción de que las características ambientales implican necesariamente costes suplementarios, cuando es precisamente lo contrario cuando hablamos de cláusulas orientadas a un uso racional de los recursos (durabilidad, reutilización, ahorro y eficiencia energética, reparabilidad, etc.). 

 

 

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