El Tribunal de Justicia de la Unión europea (TJUE) ha dictado sentencia en el asunto C-28/23, de 17 de octubre de 2024, ECLI:EU:C:2024:893, ha fallado una cuestión prejudicial planteada por un tribunal de Eslovaquia en relación con un acuerdo entre el Ministerio de Educación de Eslovaquia y un operador económico privado mediante el cual la Administración otorgaba una subvención al operador para la construcción de un estadio de fútbol y este construía dicho estadio según los requerimientos de la Administración. El acuerdo incluía el compromiso final de venta del estadio a la Administración.
El Abogado general ha sido M. Campos Sánchez-Bardona.
La Comisión Europea consideró la ayuda de Estado compatible con el mercado interior.
Surgen controversias entre las partes en el desarrollo del “contrato de subvención” y el Tribunal que las conoce decide interponer la cuestión prejudicial que nos ocupa. Reproducimos parcialmente las fundamentaciones del TJUE que consideramos de interés general:
“Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18 y el artículo 2, apartado 1, punto 6, letra c), de la Directiva 2014/24 deben interpretarse en el sentido de que constituye un «contrato público de obras», en el sentido de estas disposiciones, un conjunto contractual que vincula a un Estado miembro con un operador económico y que incluye un contrato de subvención y una promesa de compraventa celebrados con el fin de realizar un estadio de fútbol, conjunto contractual que crea obligaciones recíprocas entre ese Estado y ese operador económico, que incluyen la obligación de construir el referido estadio de conformidad con las condiciones especificadas por dicho Estado, así como una opción unilateral en favor de dicho operador económico que se corresponde con una obligación para el mismo Estado de adquirir el referido estadio, y concede al operador económico mencionado una ayuda de Estado reconocida por la Comisión como compatible con el mercado interior”.
En primer lugar, el término «contratos» que figura en el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18 comprende también los acuerdos de voluntades resultantes de varios documentos, sin que la circunstancia de que cada uno de estos documentos constituya un contrato según el Derecho nacional se oponga a ello.
En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el contrato de subvención y la promesa de compraventa presentan un vínculo material, ya que ambos se celebraron en el marco del proyecto de construcción del estadio nacional eslovaco de fútbol, y un vínculo temporal.
En segundo lugar, los contratos que componen el conjunto contractual controvertido en el litigio principal fueron celebrados por escrito…
En tercer lugar, es preciso comprobar si un conjunto contractual que presenta las características del controvertido en el litigio principal se celebró a título oneroso.
Por un lado, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la expresión «oneroso» hace referencia a un contrato en virtud del cual cada una de las partes se obliga a realizar una prestación en contrapartida de otra prestación. El carácter sinalagmático del contrato es así una característica esencial de un contrato público, que se traduce necesariamente en la creación de obligaciones jurídicamente vinculantes para cada una de las partes, cuyo cumplimiento debe poder reclamarse judicialmente (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2020, Tax-Fin-Lex C 367/19, EU:C:2020:685, apartados 25 y 26 y jurisprudencia citada).
A este respecto, cabe señalar que, cuando un contrato conlleva una obligación de compra por un poder adjudicador sin que recaiga sobre la otra parte contratante una obligación de venta, esta inexistencia de obligación de venta no basta necesariamente para excluir el carácter sinalagmático de dicho contrato y, por tanto, la existencia de un contrato público, ya que esa conclusión solo puede alcanzarse, en su caso, tras el examen de todos los factores pertinentes.
Por otro lado, en virtud del contrato público de obras, el poder adjudicador recibe una prestación que consiste en la realización de las obras que prevé obtener y que conlleva para él un beneficio económico directo. Tal beneficio económico puede constatarse no solo cuando se dispone que el poder adjudicador asumirá la propiedad de las obras objeto del contrato, sino también en otras situaciones, en particular cuando se establezca que el poder adjudicador dispondrá de un título jurídico que le asegurará la disponibilidad de esas obras, a los efectos de su afectación pública [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2021, Comisión/Austria (Arrendamiento de un edificio aún no construido), C 537/19, EU:C:2021:319, apartado 44 y jurisprudencia citada].
Asimismo, el beneficio económico puede radicar en las ventajas económicas que el poder adjudicador pueda obtener en un futuro del uso o de la cesión de la obra por el hecho de haber participado económicamente en su realización o por los riesgos que asume en el supuesto de un revés económico de la obra (sentencia de 25 de marzo de 2010, Helmut Müller, C 451/08, EU:C:2010:168, apartado 52 y jurisprudencia citada).
En cuarto lugar, cabe recordar que, para que un contrato constituya un «contrato público de obras» cuyo objeto sea la realización de una obra, dicha obra debe responder a las necesidades especificadas por el poder adjudicador, al margen de los medios empleados para su realización (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de octubre de 2009, Comisión/Alemania, C 536/07, EU:C:2009:664, apartado 55). A este respecto, puede identificarse una influencia determinante del poder adjudicador sobre el diseño de un edificio proyectado, en concreto, si puede demostrarse que es en la estructura arquitectónica de ese edificio, en particular sus dimensiones, sus muros exteriores y sus muros de carga, donde se acusa tal influencia [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2021, Comisión/Austria (Arrendamiento de un edificio aún no construido) (C 537/19, EU:C:2021:319), apartado 53].
Concluye el TJUE:
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que constituye un «contrato público de obras», en el sentido de dicha disposición, un conjunto contractual que vincula a un Estado miembro con un operador económico y que incluye un contrato de subvención y una promesa de compraventa celebrados con el fin de realizar un estadio de fútbol, toda vez que ese conjunto contractual crea obligaciones recíprocas entre ese Estado y ese operador económico, que incluyen la obligación de construir el referido estadio de conformidad con las condiciones especificadas por dicho Estado, así como una opción unilateral en favor de dicho operador económico que se corresponde con una obligación para el mismo Estado de adquirir el referido estadio, y concede al operador económico mencionado una ayuda de Estado reconocida por la Comisión como compatible con el mercado interior.
El Ministerio de Educación eslovaco considera que la operativa jurídica implantada para la construcción del estadio es nula de pleno derecho por no aplicar la normativa de contratación pública procediendo la revisión de oficio.
Visto que se le pregunta al TJUE si esa consideración es comptible con la directiva de recursos, el TJUE considera que:
En primer lugar, no puede considerarse que la Directiva 89/665 lleve a cabo una armonización completa ni que, por tanto, contemple todas las vías de recurso posibles en materia de contratación pública (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2020, T-Systems Magyarország, C 263/19, EU:C:2020:373, apartado 53).
De la lectura conjunta de estas disposiciones se desprende que la Directiva 89/665 no tiene por objeto establecer procedimientos o vías de recurso en beneficio de los poderes adjudicadores.
Tal interpretación se ve corroborada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las disposiciones de esta Directiva están destinadas a proteger a los operadores económicos contra la arbitrariedad del poder adjudicador (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2020, T-Systems Magyarország, C 263/19, EU:C:2020:373, apartado 51 y jurisprudencia citada).
El Tribunal concluye:
La Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, en su versión modificada por la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la aplicación, en virtud de una excepción de nulidad planteada por el poder adjudicador, de una normativa nacional que establece que un contrato celebrado infringiendo la normativa en materia de adjudicación de contratos públicos incurre en nulidad absoluta ex tunc, siempre que, cuando se trate de un contrato público comprendido en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2014/24, la normativa que establezca tal nulidad respete el Derecho de la Unión, incluidos los principios generales de ese Derecho.
Puede accederse al texto íntegro de la sentencia aquí.
