El tratamiento de las bajas anormales o desproporcionadas en la contratación pública de obras sigue siendo uno de los puntos más delicados del equilibrio entre competencia, eficiencia y correcta ejecución contractual. Este artículo sostiene que una parte del problema deriva del propio diseño de la oferta económica, ya que, en muchas licitaciones: se exige una cifra global o un porcentaje de baja, pero no una explicación estructurada de cómo se ha formado ese precio. A partir de este diagnóstico, se propone una reformulación de la proposición económica mediante catálogos electrónicos o archivos intercambiables tipo BC3, con apoyo en la Directiva 2014/24/UE y encaje funcional en la LCSP.

I. Marco jurídico de las ofertas anormalmente bajas y de la contratación electrónica

La disciplina europea y española parte de una doble premisa. De un lado, la contratación pública debe respetar los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y libre competencia; de otro, el precio ofertado no puede aceptarse acríticamente cuando existan indicios de inviabilidad económica. En el plano europeo, la Directiva 2014/24/UE configura un marco de progresiva digitalización de la compra pública y admite expresamente la utilización de catálogos electrónicos como modalidad de presentación de ofertas, siempre que se respete un formato común y previamente definido por el poder adjudicador. Esta previsión, contenida en su artículo 36 y anticipada por el considerando 68, no se limita a los contratos de suministro, sino que alcanza también a los contratos de obras cuando la estructura de la licitación lo permita.

En el ordenamiento español, la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público sitúa el núcleo del control de estas ofertas en el artículo 149, que exige a los pliegos fijar parámetros objetivos para identificar la presunción de anormalidad y obliga, antes de cualquier exclusión, a tramitar un procedimiento contradictorio en el que el licitador justifique de forma razonada y detallada el bajo nivel de sus precios o costes. La LCSP no regula de manera expresa los catálogos electrónicos en los términos de la Directiva, pero sí asume con claridad la contratación electrónica y la utilización de medios digitales en la presentación y tratamiento de las ofertas. Por ello, no parece existir un obstáculo sistemático para que el órgano de contratación diseñe una proposición económica más desglosada y estructurada, siempre que lo anuncie en la licitación y lo configure adecuadamente en los pliegos.

II. El problema de la oferta económica global: opacidad, asimetría informativa y control tardío

En la práctica de los contratos de obras, la proposición económica suele consistir en una cifra total o en un porcentaje de baja sobre el presupuesto base de licitación. Esa formulación simplificada presenta una paradoja relevante: mientras los documentos técnicos de la oferta pueden exigir un alto grado de detalle (programación, secuencia de actividades, medios adscritos o metodología constructiva), la dimensión económica queda a menudo reducida a una expresión numérica prácticamente muda. El resultado es una evidente asimetría informativa entre la intensidad del control técnico ex ante y la escasa visibilidad del proceso de formación del precio.

Desde esta perspectiva, la detección de la anormalidad se produce con frecuencia de forma tardía y reactiva. El órgano de contratación solo accede al detalle económico cuando ya ha identificado una presunción de anormalidad y requiere una justificación ex post al licitador. Sin embargo, si la oferta inicial no incorpora información suficiente sobre precios unitarios, mediciones, costes indirectos o parámetros de cálculo, el juicio de viabilidad queda condicionado por una documentación sobrevenida y defensiva, presentada en un momento procedimental en el que ya existe controversia. Ello no siempre favorece ni la transparencia ni la comparación objetiva entre ofertas.

III. Una propuesta de mejora: del descuento global a la valoración justificada del licitador

Una alternativa razonable consiste en desplazar el centro de gravedad de la oferta económica: en lugar de exigir únicamente una baja global al contrato, debería requerirse una valoración justificada del licitador mediante la aportación de un catálogo electrónico o de un archivo interoperable que contenga los precios unitarios de las partidas del proyecto. No se trata solo de pedir “más documentos”, sino de transformar la lógica de la proposición económica para que el precio ofertado sea, desde el inicio, un dato verificable, comparable y técnicamente legible.

La viabilidad jurídica de esta propuesta puede apoyarse de manera convincente en la Directiva 2014/24/UE. Su artículo 36 permite a los poderes adjudicadores exigir catálogos electrónicos cuando las comunicaciones deban realizarse por medios electrónicos, siempre que en el anuncio y en los pliegos se definan con claridad el formato, las especificaciones técnicas y las condiciones de uso. El considerando 68, además, presenta estos catálogos como un instrumento apto para racionalizar las compras y mejorar la eficiencia del procedimiento. Desde una interpretación funcional, nada impide que esa técnica se proyecte sobre contratos de obras cuando el objeto contractual esté suficientemente descompuesto en unidades y partidas susceptibles de valoración homogénea.

En España, la ausencia de una mención expresa en la LCSP no debería interpretarse como una prohibición. Antes bien, el desarrollo general de la contratación electrónica y la posibilidad de estructurar la presentación de ofertas mediante formatos normalizados permiten defender que los órganos de contratación pueden introducir esta exigencia en los pliegos, con pleno respeto a los principios de transparencia, igualdad y accesibilidad tecnológica. La clave no reside, por tanto, en una reforma legal previa, sino en un diseño documental y procedimental adecuado, que establezca un formato común para todos los licitadores y preserve la comparabilidad entre propuestas.

Desde la perspectiva de la política pública de contratación, el valor añadido de esta solución es notable. Una oferta económica estructurada mejora la calidad de la información disponible para decidir, reduce la opacidad inherente a la simple baja porcentual y aproxima la fase de licitación a la realidad económica de la ejecución. Al mismo tiempo, favorece una relación más racional entre Administración y operador económico, pues sustituye la lógica de la sospecha ex post por una lógica de trazabilidad ex ante del precio ofertado.

IV. Ventajas operativas y de control de una oferta económica desagregada

En primer lugar, los precios unitarios aportados por el licitador podrían integrarse, una vez adjudicado y formalizado el contrato, en el cuadro de precios aplicable a la ejecución, evitando que la baja global distorsione artificialmente el valor relativo de las distintas unidades de obra. Con ello se reduciría la aparición de unidades “sobrevaloradas” e “infravaloradas”, una patología habitual cuando el porcentaje de baja se proyecta mecánicamente sobre partidas heterogéneas. La consecuencia práctica sería una ejecución más estable, con menor incentivo a tensiones interpretativas y a modificaciones alejadas de la genuina lógica de la mejor relación calidad-precio.

En segundo lugar, esta técnica permitiría comparar de forma directa los precios unitarios ofertados por todos los licitadores y detectar tanto valores anormalmente bajos como desviaciones significativamente elevadas. El juicio de anormalidad dejaría de gravitar exclusivamente sobre el presupuesto total y podría proyectarse sobre unidades de obra concretas, ponderando además su peso relativo dentro del importe global. Ello haría posible una aplicación más fina y material del artículo 149 LCSP, al conectar la exigencia de justificación con focos reales de riesgo económico.

En tercer lugar, el modelo produciría una mejora sistémica en términos de calidad, eficacia y transparencia. La oferta económica dejaría de ser un dato final escasamente interpretable para convertirse en una estructura verificable, susceptible de tratamiento automatizado y más coherente con las exigencias contemporáneas de gobernanza digital de la contratación pública.

V. La instrumentación técnica de la propuesta: archivo BC3 o formato interoperable equivalente

La concreción operativa más adecuada de esta propuesta sería la presentación de la oferta económica mediante un archivo intercambiable tipo BC3, o mediante otro formato interoperable equivalente, vinculado al proyecto objeto de licitación. Ese archivo podría recoger la medición del proyecto, el precio de cada unidad de obra, el presupuesto por capítulos, el resumen del presupuesto de ejecución material y los parámetros de cálculo que el órgano de contratación determine en una ficha normalizada de cumplimentación obligatoria para todos los licitadores. Con ello se obtendría una base de datos homogénea, comparable y directamente tratable por medios informáticos.

La principal virtud de este sistema es que informatiza y estructura los costes ofertados desde el momento mismo de la licitación. Ello permitiría, en primer término, automatizar la atribución de puntos conforme a la fórmula de valoración económica prevista en los pliegos y obtener una clasificación provisional de ofertas con una base objetiva y uniforme. En segundo término, haría posible incorporar algoritmos de control de calidad presupuestaria orientados a identificar qué ofertas concentran la mayor parte de sus precios dentro de intervalos razonables respecto de una medida estadística de referencia. En tercer lugar, permitiría aplicar rutinas de detección de precios unitarios incoherentes o anormales, no solo por su desviación respecto del mercado o del conjunto de licitadores, sino también por el peso específico que cada unidad tiene en el importe total del contrato.

Sobre esa base, el órgano de contratación podría elaborar un informe técnico de alertas o incidencias presupuestarias que identificase los precios necesitados de explicación adicional. Tal informe no sustituiría el juicio jurídico ni la valoración administrativa, pero sí mejoraría de forma decisiva la fase instructora del procedimiento de anormalidad, al acotar con mayor precisión qué elementos deben ser justificados por el licitador y por qué razones.

En términos funcionales, estas capacidades pueden sintetizarse en tres aplicaciones principales, especialmente relevantes para reforzar la objetivación del análisis económico de las ofertas:

• Aplicación automatizada de la fórmula de valoración económica y obtención de una clasificación provisional de ofertas.
• Configuración de algoritmos de calidad presupuestaria que permitan medir la concentración de precios unitarios dentro de intervalos de normalidad definidos por el órgano de contratación.
• Detección de precios unitarios incoherentes o anormales, ponderando su desviación y su impacto relativo en el presupuesto total del contrato.

Una vez aplicadas estas herramientas, el procedimiento previsto en el artículo 149 LCSP ganaría en precisión material. El licitador podría ser requerido para justificar aquellos precios o costes que aparezcan como anómalos o incoherentes conforme a parámetros previamente definidos en los pliegos; y el órgano de contratación, a la vista de la documentación presentada y de los informes técnicos oportunos, podría aceptar o rechazar motivadamente la oferta. La decisión seguiría siendo administrativa y contradictoria, pero descansaría sobre una base informativa mucho más robusta que la proporcionada por la actual cifra global.

VI. Conclusión

La categoría de las ofertas anormalmente bajas no puede seguir abordándose únicamente como un problema de control ex post sobre una proposición económica opaca. En los contratos de obras, donde la complejidad técnica y la diversidad de partidas intensifican el riesgo de distorsiones, resulta más coherente avanzar hacia modelos de oferta económica desagregada, interoperable y susceptible de análisis automatizado. La combinación entre catálogos electrónicos, archivos tipo BC3 y parámetros objetivos de anormalidad no solo encuentra respaldo suficiente en la Directiva 2014/24/UE y compatibilidad funcional con la LCSP, sino que ofrece una vía realista para mejorar la transparencia, la comparabilidad de las ofertas y la calidad de la adjudicación. En definitiva, la modernización del soporte económico de la oferta puede convertirse en una pieza decisiva para reconducir el tratamiento de las bajas desproporcionadas desde una lógica meramente correctiva hacia una verdadera prevención estructural del riesgo contractual.