1. Introducción

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), lleva casi ocho años en vigor. Durante ese tiempo ha sido modificada en numerosas ocasiones por normas de distinta naturaleza y origen: leyes sectoriales, reales decretos-leyes o leyes de presupuestos generales. El texto consolidado disponible en el BOE acumula capas de modificaciones que, vistas en conjunto, plantean una pregunta relevante: ¿sigue siendo la misma ley que se aprobó en 2017, o las reformas han alterado algo más que su redacción?

Este artículo parte de un trabajo de investigación que ha contrastado tres fuentes: el debate parlamentario y los informes emitidos durante la tramitación de la ley, el texto original aprobado en 2017 y el texto consolidado actual. Ese contraste permite identificar un patrón que no es visible si se analiza cada reforma de forma aislada. La LCSP vigente ha conservado su estructura formal originaria, pero la acumulación de reformas ha producido una reconfiguración funcional relevante: la ley asume hoy funciones que no estaban plenamente previstas en su diseño originario, incorporadas mediante intervenciones normativas sucesivas que no siempre responden a una lógica de conjunto.

Para entender esa reconfiguración hay que partir del modelo que se debatió y aprobó en 2017. El análisis de las enmiendas parlamentarias y de los informes de organismos consultivos revela que la ley nació con tensiones no resueltas que el texto final solo atendió en parte. Esas tensiones son el punto de partida para entender lo que ha ocurrido después.

De este modo, las reformas posteriores pueden leerse, en buena medida, como respuestas sucesivas a esos equilibrios inestables. No todas van en la misma dirección ni responden a la misma lógica. Agrupadas funcionalmente, permiten identificar tres orientaciones dominantes de transformación: la racionalización procedimental orientada a la agilidad, la ampliación del modelo de integridad desde la lucha contra la corrupción hacia el cumplimiento de obligaciones de conducta empresarial, y la instrumentalización sectorial de la contratación pública como vehículo de políticas públicas diversas. 

Estas tres líneas de transformación organizan el análisis que sigue. No son categorías jurídicas cerradas, sino herramientas para ordenar una evolución normativa que, vista solo desde la sucesión de modificaciones legales, aparece fragmentada.

2. Una lectura funcional de la evolución de la LCSP

El análisis de la evolución de la LCSP puede abordarse de manera estrictamente formal: comparar el texto original de 2017 con el texto consolidado vigente, identificar qué preceptos han cambiado y qué normas los han modificado. Ese ejercicio tiene utilidad técnica evidente, pero no responde por sí solo a la pregunta que aquí interesa.

La pregunta relevante no es cuántas veces se ha modificado la LCSP ni qué artículos han sido alterados. Es si la acumulación de reformas ha desplazado la función que la ley desempeña dentro del sistema de contratación pública. Si la ley sigue operando principalmente como una norma de procedimiento y adjudicación, o si ha ido asumiendo con mayor intensidad funciones de control sobre los operadores económicos, supervisión de la ejecución contractual e instrumento de políticas públicas sectoriales.

Para responder a esa pregunta el análisis parte de dos planos. El primero es el modelo de contratación pública que configuró la Ley 9/2017: qué equilibrios trató de establecer y qué tensiones quedaron sin resolver, tal como se refleja en su Exposición de Motivos, en los informes emitidos durante su tramitación y en las opciones que el texto final incorporó o descartó. El segundo es la evolución posterior: qué tipo de reformas se han ido incorporando y qué efectos funcionales pueden apreciarse sobre aquel modelo inicial.

Ese contraste entre el modelo originario y su evolución posterior es el hilo conductor del análisis que sigue.

3. Las tensiones originarias del modelo de 2017

La Ley 9/2017 fue el resultado de equilibrios complejos. Pero esos equilibrios no surgieron en el vacío: estaban ya presentes y documentados durante la tramitación parlamentaria. El análisis de las enmiendas presentadas y de los informes emitidos por organismos como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y el Consejo Económico y Social permite identificar cinco tensiones que el texto final resolvió solo en parte. Esas tensiones no desaparecieron con la aprobación de la ley. Quedaron incorporadas al sistema como equilibrios inestables, y las reformas posteriores pueden leerse, en buena medida, como respuestas sucesivas a ellas.

La primera tensión fue entre simplificación y control. Durante la tramitación, la CNMC advirtió de que el proyecto mantenía una estructura excesivamente compleja, más centrada en instrucciones procedimentales que en la racionalidad económica. Grupos parlamentarios señalaron que la ley nacía con más de trescientos artículos y una densidad técnica que dificultaría su aplicación ordinaria. El legislador intentó resolver esa tensión suprimiendo el procedimiento negociado sin publicidad por razón de la cuantía y creando el procedimiento abierto simplificado como alternativa más transparente. Fue una solución coherente con los objetivos declarados de la ley, pero no eliminó la presión operativa de los órganos de contratación. La complejidad del texto de partida quedó intacta, y la necesidad de agilidad siguió siendo una demanda no resuelta.

La segunda tensión afectaba a la contratación estratégica. La LCSP incorporó la mejor relación calidad-precio, habilitó criterios sociales y ambientales e introdujo la obligación de incluir al menos una condición especial de ejecución. Pero el CES advirtió durante la tramitación de que esas previsiones podían quedar como declaraciones de intenciones si no se dotaban de una mecánica operativa clara. El texto final optó por una solución de compromiso: la obligatoriedad de mínimos con un margen amplio de configuración para el órgano de contratación. Esa opción era coherente con los principios de proporcionalidad y vinculación al objeto contractual, pero dejaba abierta la pregunta práctica de hasta qué punto la contratación estratégica se incorporaría realmente a los pliegos y a la ejecución.

La tercera tensión se situaba en el ámbito de la integridad. La ley nació en un contexto marcado por la necesidad de reforzar la confianza en la contratación pública, y las enmiendas reflejaban una preocupación centrada fundamentalmente en la corrupción, el fraude fiscal y las prácticas opacas. El texto final respondió con claridad: reforzó la publicidad, endureció las prohibiciones de contratar por ilícitos penales y fiscales, controló las modificaciones contractuales y apostó por la contratación electrónica como herramienta de trazabilidad. Lo que no estaba presente en el debate de 2017 era un modelo de integridad más amplio que alcanzara las obligaciones de conducta empresarial en materia de igualdad, protección de denunciantes o diversidad. Esa dimensión llegaría después, desde fuera de la ley.

La cuarta tensión se proyectaba sobre las pymes y los subcontratistas. Aquí el debate parlamentario fue especialmente intenso y sus resultados, desiguales. En lo que respecta al acceso al mercado, la ley respondió con claridad: invirtió la regla general sobre la división en lotes, estableció requisitos de solvencia más proporcionales y redujo determinadas cargas administrativas. Pero la posición del subcontratista fue objeto de un debate que el texto final no resolvió satisfactoriamente. Grupos parlamentarios de distinto signo —PNV, Ciudadanos, Grupo Mixto— reclamaron que la Administración pudiera pagar directamente al subcontratista cuando el contratista principal incumpliera sus obligaciones de pago. La propuesta fue diluida hasta convertirse en una facultad potestativa y de aplicación muy restringida. Esa decisión dejó abierta una tensión que las reformas posteriores han tenido que abordar.

La quinta tensión afectaba a los medios propios. La CNMC alertó durante la tramitación del riesgo de que los encargos a entes instrumentales se utilizaran para eludir las reglas de concurrencia. En particular, señaló que algunos medios propios subcontrataban la práctica totalidad de la prestación con terceros del mercado, vaciando de contenido el requisito del control análogo y convirtiendo el encargo en una forma de adjudicación directa encubierta. El texto final respondió endureciendo los requisitos: control análogo, actividad principal orientada al ente encargante, límites a la subcontratación con terceros y exigencias de justificación (arts. 32 y 33 LCSP). Fue una respuesta más exigente que el régimen anterior, pero no cerró definitivamente la tensión entre autoorganización administrativa y neutralidad competitiva. 

Estas cinco tensiones permiten leer con mayor claridad lo que ha ocurrido después, y son la base sobre la que se construye el análisis del apartado siguiente.

4. Tres líneas de transformación funcional

Las reformas posteriores han respondido a esas tensiones de formas distintas y no siempre coordinadas. Agrupadas funcionalmente, pueden ordenarse en torno a tres orientaciones: racionalización procedimental, ampliación del modelo de integridad e instrumentalización sectorial. Estas tres líneas no son compartimentos estancos: una misma reforma puede responder a más de una de ellas. Su utilidad es analítica: permiten ordenar un conjunto de reformas dispersas y entender qué función están cumpliendo dentro del sistema.

4.1. Racionalización procedimental: la búsqueda recurrente de agilidad

Esta línea agrupa las reformas orientadas a facilitar la contratación en términos de rapidez, flexibilidad o reducción de carga gestora. Su lógica prolonga directamente la primera tensión originaria: la que enfrentaba la necesidad de agilidad con la apuesta por más garantías y más publicidad.

La LCSP de 2017 había intentado resolver esa tensión suprimiendo el procedimiento negociado sin publicidad por razón de la cuantía y creando el procedimiento abierto simplificado como alternativa más transparente. Pero esa solución no eliminó la presión operativa de los órganos de contratación. La necesidad de agilidad siguió siendo una demanda no resuelta, y ha seguido apareciendo en reformas posteriores.

El ejemplo más claro de esta línea se encuentra en la contratación asociada al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, introdujo especialidades procedimentales destinadas a facilitar la gestión y el seguimiento de los fondos europeos: tramitación urgente de oficio, elevación de umbrales para el procedimiento abierto simplificado y exención de determinadas autorizaciones previstas en el artículo 324 LCSP. Esta norma reformó también el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, ampliando su composición mínima a un presidente y cinco vocales y habilitando su división en secciones, en previsión del aumento de litigiosidad que los fondos europeos traerían consigo. Ese régimen fue posteriormente ajustado por la Ley 31/2022, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, que modificó de nuevo las condiciones de nombramiento y estructura de los tribunales administrativos de recursos contractuales. Ese detalle ilustra bien la paradoja de esta línea: para agilizar la contratación en determinados supuestos hubo que reforzar simultáneamente el órgano de control.

Las reformas orientadas a la agilidad no han simplificado el sistema. Han simplificado trámites concretos en supuestos concretos, pero al hacerlo han añadido regímenes especiales al texto de la ley. La simplificación parcial y la densidad normativa creciente son dos efectos que tienden a coexistir, y esa coexistencia es uno de los rasgos más nítidos de la evolución de la LCSP.

4.2. Ampliación del modelo de integridad: de la lucha contra la corrupción al cumplimiento de obligaciones de conducta empresarial más amplios

Esta línea enlaza directamente con el espíritu de 2017, aunque ha ampliado su alcance de manera apreciable.

El núcleo originario de integridad de la LCSP estaba centrado en la corrupción, el fraude fiscal y las prácticas opacas. Las reformas posteriores han mantenido esa orientación, pero la han desplazado hacia un modelo más amplio que ya no se circunscribe a esos ámbitos.

El ejemplo más temprano y técnicamente más contundente de esa ampliación es el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. A través de su artículo 5, esta norma modificó los artículos 35, 39.2, 116, 122.2, 202.1 y 215.4 LCSP. La reforma más relevante es la del artículo 39.2: se declaró la nulidad de pleno derecho de los contratos cuyos pliegos omitan las obligaciones del contratista en materia de protección de datos y ubicación de servidores. La modificación del artículo 122.2 exige que los adjudicatarios declaren antes de formalizar el contrato dónde estarán ubicados los servidores y desde dónde se prestarán los servicios. Y el artículo 215.4 establece que el contratista principal responde íntegramente ante la Administración por el cumplimiento de la normativa de protección de datos por parte de sus subcontratistas, cerrando el círculo de responsabilidad en toda la cadena de ejecución.

El artículo 71 LCSP, que regula las prohibiciones de contratar, es el ejemplo más nítido de la transformación del modelo de integridad a lo largo del tiempo. En su redacción originaria, las prohibiciones respondían fundamentalmente a condenas penales, incumplimientos graves en materia fiscal y laboral o conductas contrarias a la competencia. Las reformas posteriores han incorporado progresivamente nuevas causas vinculadas a obligaciones de conducta empresarial.
La Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, añadió el incumplimiento de las obligaciones de protección del informante. La Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, introdujo la prohibición por sanciones firmes en materia de igualdad LGTBI e incorporó la obligación de incluir en los pliegos criterios de adjudicación o condiciones de ejecución vinculados a la igualdad de trato (nuevo art. 122.3 bis LCSP). Y la Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres, reforzó la prohibición por incumplimiento de los requisitos de paridad en los órganos de dirección de las empresas.

Las reformas analizadas permiten apreciar que la prohibición de contratar ha pasado a operar también como un incentivo para que las empresas adopten sistemas internos de integridad y políticas de igualdad efectiva

El refuerzo del control de pagos a subcontratistas es otra manifestación relevante de esta línea. La Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, modificó los artículos 216.4 y 217 LCSP. El artículo 216.4 introduce un mecanismo de presión financiera: cuando un subcontratista demanda judicialmente al contratista principal por impago, el órgano de contratación procede a la retención provisional de la garantía definitiva hasta que se acredite el pago. El artículo 217 convirtió en obligatoria la comprobación de pagos a subcontratistas y suministradores en contratos de obras y servicios con valor estimado superior a cinco millones de euros cuando la subcontratación sea igual o superior al treinta por ciento del precio del contrato. No es casual que esa reforma respondiera precisamente a una de las tensiones originarias que el texto de 2017 había resuelto de forma insuficiente.

Lo que esta línea revela es una transformación que puede apreciarse con claridad en el texto consolidado: la LCSP ya no regula únicamente procedimientos de adjudicación ni sanciona solo conductas ilícitas graves vinculadas a esos procedimientos. Regula también obligaciones de conducta empresarial y mecanismos de supervisión durante la ejecución del contrato.

4.3. Instrumentalización sectorial: de la orientación estratégica al mandato concreto

Esta línea agrupa las reformas que utilizan la LCSP como cauce para la realización de políticas públicas sectoriales. Es la que permite apreciar con mayor claridad la diferencia entre la contratación estratégica que se diseñó en 2017 y algunas de sus manifestaciones más recientes.

Como se señaló al analizar las tensiones originarias, el texto final de 2017 optó por una solución de compromiso: la obligatoriedad de mínimos con un margen amplio de configuración para el órgano de contratación. Las reformas posteriores han tendido a cerrar ese margen en determinados ámbitos, sustituyéndolo por mandatos concretos. La pauta observable es la siguiente: una ley sectorial modifica la LCSP para que el contrato público contribuya a realizar los objetivos propios de esa política, sin dejar al órgano de contratación el margen de configuración que el diseño originario le reconocía.

La Ley 9/2022, de 14 de junio, de Calidad de la Arquitectura, modificó los artículos 29.7, 183.3 y 187.2 y añadió el artículo 308.4 LCSP: los contratos complementarios de dirección de obra pueden durar hasta la liquidación de la obra principal, se permite la contratación conjunta de proyecto y dirección cuando la separación suponga una merma de calidad, y se refuerzan los requisitos de independencia del jurado en concursos de proyectos. 

La Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, modificó el artículo 202.1 LCSP añadiendo la obligación de incluir en los pliegos de contratación de servicios de alimentación en instituciones públicas una condición especial de ejecución específica sobre prevención del desperdicio alimentario. La Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, añadió una disposición adicional quincuagésima séptima a la LCSP, estableciendo la aplicación directa del régimen de recursos de la ley a los contratos de transporte de viajeros regidos por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007. Y la Ley 1/2026, de 8 de abril, integral de impulso de la economía social, modificó la disposición adicional cuarta LCSP elevando los porcentajes mínimos de reserva para centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción, con una regla supletoria del quince por ciento para el sector público estatal.

El ejemplo más llamativo en cuanto a su impacto sobre la estructura de la ley es el Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio. A través de su disposición final décima, esta norma añadió una nueva disposición adicional quincuagésima séptima a la LCSP —con numeración coincidente con la introducida por la Ley 9/2025, aunque sobre materia distinta— para crear un régimen jurídico específico para los contratos de concesión destinados a la promoción de vivienda social o a precio asequible sobre suelo o inmuebles de titularidad pública. Lo relevante no es solo que se cree un régimen especial, sino que ese régimen desplaza expresamente los artículos 248, 249 y 250 LCSP: para este tipo de contratos no es necesaria la previa redacción de anteproyecto ni proyecto por la Administración concedente, ni son preceptivos el informe de la Oficina Nacional de Evaluación ni el del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.

La dificultad de esta línea no reside en la legitimidad de los objetivos que persigue. Reside en la técnica de incorporación. Cuando cada política sectorial introduce su propio mandato mediante una modificación parcial de la LCSP, sin una evaluación de su impacto sobre el conjunto del sistema, el resultado puede ser una norma que acumule obligaciones de difícil articulación práctica para los órganos de contratación.

5. De la centralidad procedimental a una gobernanza contractual más amplia

La evolución descrita en los apartados anteriores permite formular una conclusión de mayor alcance. La LCSP ha tendido a desplazarse desde una norma con fuerte centralidad procedimental hacia una norma que regula un ciclo contractual más amplio y con más funciones.

La Ley 9/2017 ya regulaba todo el ciclo contractual. Contenía reglas sobre ejecución, modificación, subcontratación, condiciones especiales, medios propios y supervisión. Pero buena parte de su arquitectura práctica giraba en torno a la preparación, licitación y adjudicación del contrato. La fase de adjudicación era, en términos de densidad normativa y de garantías, el eje central del sistema.

La LCSP actual conserva ese núcleo, pero lo ha ampliado. La ejecución, el cumplimiento, la cadena de subcontratación, los estándares empresariales exigibles para acceder al mercado público y las políticas sectoriales incorporadas al contrato tienen hoy un peso normativo mayor que el que tenían en 2017. El contrato público ya no aparece únicamente como una técnica para adquirir obras, servicios o suministros con arreglo a principios de publicidad y concurrencia. Aparece también como un instrumento para ejecutar fondos europeos, condicionar el acceso al mercado público al cumplimiento de determinadas obligaciones, proteger a las pymes y a los subcontratistas, y promover objetivos de igualdad, sostenibilidad, economía social, movilidad o vivienda.

Esa evolución tiene respaldo en el propio Derecho europeo. Las Directivas de 2014 y la Exposición de Motivos de la propia LCSP reconocen expresamente que la contratación pública puede y debe contribuir a objetivos sociales, ambientales e innovadores. No es una desviación del sistema: es una de sus finalidades declaradas.

La dificultad no reside en esa orientación, sino en cómo se ha producido. Las funciones adicionales que la LCSP ha ido asumiendo no responden a un diseño sistemático. Se han incorporado mediante intervenciones normativas sucesivas y no siempre coordinadas entre sí, cada una con su propia lógica sectorial y sin una evaluación de su impacto sobre el conjunto del sistema. El resultado es una ley que asume hoy más funciones que en 2017, pero que no siempre las articula con la coherencia que su aplicación práctica requiere.

6. Una ley más estratégica, pero más estratificada

La LCSP actual incorpora más instrumentos de política pública que la de 2017, es más exigente en materia de integridad y ha ganado en flexibilidad en determinados ámbitos procedimentales. La ley ha respondido a problemas reales: necesidad de agilizar la gestión, ejecución de fondos europeos, lucha contra la morosidad, protección de datos, igualdad, sostenibilidad, acceso de las pymes y control de la subcontratación. Pero esa mayor capacidad de intervención tiene costes observables.

El primero es la complejidad aplicativa. El órgano de contratación debe manejar hoy un texto en el que conviven el régimen general, especialidades procedimentales, mandatos sectoriales, nuevas causas de prohibición de contratar, obligaciones específicas de ejecución y regímenes vinculados a circunstancias concretas. Esa densidad puede dificultar el diseño de pliegos, aumentar el riesgo de omisiones y exigir a las unidades de contratación una especialización creciente.

El segundo es la dependencia creciente de normas externas. La LCSP mantiene su función de norma general de contratación pública, pero su aplicación exige acudir cada vez con más frecuencia a leyes sectoriales que la modifican, la completan o condicionan cómo debe interpretarse.

El tercero es el riesgo de inseguridad práctica. La acumulación de mandatos puede generar dudas sobre las consecuencias jurídicas de determinados incumplimientos, sobre el alcance de las nuevas prohibiciones de contratar y sobre la compatibilidad entre obligaciones introducidas por distintas normas sectoriales.

El cuarto es el riesgo de fragmentación estratégica. La contratación estratégica puede ser una herramienta eficaz si se articula con coherencia y proporcionalidad. Pero si cada política sectorial introduce su propio mandato sin coordinación con el conjunto, puede resultar difícil para los órganos de contratación incorporar todos los objetivos exigidos de forma simultánea y vinculada al objeto del contrato.

7. Conclusión

La LCSP vigente ha conservado la identidad formal de la Ley 9/2017, pero su evolución permite apreciar una reconfiguración funcional relevante. No estamos ante una norma sustituida, sino ante una ley que ha ido acumulando sucesivas capas de finalidad, control y especialidad, sin que ese proceso haya respondido a un diseño sistemático.

La ley nació como una norma de transposición europea proyectada sobre un sistema interno con tensiones no plenamente resueltas documentadas en los debates parlamentarios y en los informes de los organismos consultivos que acompañaron su tramitación.

Las reformas posteriores pueden leerse como respuestas a esas tensiones, articuladas en torno a tres líneas de transformación: la racionalización procedimental orientada a la agilidad, la ampliación del modelo de integridad desde la lucha contra la corrupción hacia el cumplimiento de obligaciones de conducta empresarial más amplios, y la instrumentalización sectorial de la contratación pública como vehículo de políticas públicas. Esas reformas han reorganizado las tensiones originarias: unas veces desplazándolas hacia nuevos planos, otras añadiendo funciones que no estaban previstas en 2017.

El resultado es una LCSP funcionalmente reconfigurada: más estratégica, más exigente en materia de integridad y más orientada al cumplimiento de fines públicos transversales, pero también con los costes de coherencia y seguridad jurídica que los apartados anteriores han descrito.

La pregunta que debería orientar las futuras reformas no es si la contratación pública debe servir a objetivos sociales, ambientales, económicos o de integridad. Esa cuestión está resuelta en sentido afirmativo tanto en el Derecho europeo como en la propia LCSP. La pregunta es cómo incorporar y articular esos objetivos sin comprometer la coherencia del sistema contractual ni la seguridad jurídica de quienes gestionan y participan en el mercado público.