Desde el día 27 de mayo el Proyecto de Real Decreto por el que se regulan los productos textiles y de calzado y la gestión de sus residuos puede consultarse en la web de la UE del procedimiento de notificación de TRIS. Este procedimiento permite a la Comisión y a los Estados miembros de la UE examinar las reglamentaciones técnicas nacionales que tienen previsto introducir los Estados miembros para productos. Esto nos permite tener conocimiento a la versión modificada del borrador de Proyecto, con relación al sometido a información pública el año pasado por el MITERD de 23 de junio de 2025.

Nos centraremos, brevemente, en las cuestiones que afectan a la contratación pública reservada regulada por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante LRSCEC) no se muestra indiferente a esta posibilidad. Así, en la tramitación de la Ley ante el Senado, se introdujo una regla de contratación preferente a través de contratos reservados para la gestión de residuos textiles y de muebles y enseres en su Disposición adicional decimonovena (DA 19ª): 

“1. De conformidad con la disposición adicional cuarta de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y en relación con las obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres, los contratos de las administraciones públicas serán licitados y adjudicados de manera preferente a través de contratos reservados.

2. Para dar cumplimiento a dicha obligación, al menos el 50% del importe de adjudicación deberá ser objeto de contratación reservada a Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos. En caso contrario, la administración pública y el órgano de contratación deberán justificarlo debida y motivadamente en el expediente y podrá ser objeto de recurso especial o de los recursos establecidos en materia de contratación pública.”

El proyecto de Real Decreto integrar previsiones puntuales que tienen un potencial efecto disruptivo en la interpretación y aplicación de la contratación reservada de los servicios de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres. Haremos a continuación una serie de comentarios con la finalidad de contribuir a la mejor aplicación de la reserva de contratos de la DA 19ª de la LRSCEC y a identificar posibles riesgos jurídico en la redacción del nuevo Reglamento.

En primer lugar, el Proyecto dispone que las entidades locales “deberán tener en cuenta” lo establecido en la disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2022, de 8 de abril, al tiempo que no limitarán el acceso al resto de operadores en estas licitaciones (art. 32.2). La redacción no se ajusta a las Disposición adicional 19ª de la LRSCEC, por lo que de acuerdo con el principio de jerarquía normativa debería revisarse. De acuerdo con la DA 19º LRSEC, los órganos de contratación están obligados a dar prioridad a la contratación reservada como fórmula idónea, elegida por el legislador, para la gestión de los servicios de recogida, transporte y tratamiento de residuos. Deberán optar por esta opción como criterio general. Con todo, se trata de una obligación relativa, ya que esta regla de preferencia por la contratación reservada puede ser exceptuada por motivos justificados. Pese a ello, hablar de mera “toma en consideración”, minora la exigencia de dar prioridad a la contratación reservada, que no se adapta al texto y el espíritu de la Ley, plasmado en la justificación de las enmiendas del senado, que perseguía proteger el valor social, económico y ambiental que aportan las entidades de economía social (1), particularmente los centros especiales de empleo de iniciativa social y las empresas de inserción. Esta redacción reforzaría aún más las reticencias a la aplicación de la reserva que se está percibiendo en las entidades locales, y en las interpretaciones restrictivas de algunos tribunales administrativos de contratación pública, no acordes, a mi juicio, con la finalidad de la LRSCEC y la voluntad del legislador. En vez de tomarán en consideración el texto debería indicar que las entidades locales “darán aplicación” a la Disposición adicional. Este análisis sobre el texto del Proyecto se refuerza si tenemos en cuenta que se ha eliminado una previsión del Borrador de junio de 2025 que establecía lo siguiente: “En el marco de la contratación pública, las administraciones públicas respetarán la reserva del 50% del importe de adjudicación para Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para la gestión de residuos de productos de textil y de calzado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 34.2 de este real decreto”.

En segundo lugar, el Proyecto de Borrador ha añadido una matización relevante. Además de esa referencia ya comentada sobre la necesidad de tener en cuenta la contratación reservada de la LRSCEC, se indica: “al tiempo que no limitarán el acceso al resto de operadores en estas licitaciones”. Esta previsión vulnera, a mi juicio, directamente la LRSEC. Supone establecer una “contrarregla” a la contratación reservada para garantizar un acceso a los operadores generales del sector, que limita el propio objetivo de la contratación reservada prevista en la LRSCEC. La DA 9ª de la LRSCEC configura una regla de prioridad por la contratación reservada, que identifica un mínimo de un 50%, pero que no impide, como ya ha sido objeto de análisis en algunas resoluciones de tribunales administrativos de contratación, que se pueda extender al 100% del servicio (2). Además, el establecimiento de una regla de contratación reservada supone en si misma una restricción al acceso al mercado público, una limitación de la competencia, justificada por el valor social, ambiental u económico que aportan las entidades de economía social. La esencia propia de la contratación reservada se opone a la integración de una frase de esta naturaleza. Además, la introducción de una previsión de este tipo limitaría, aun más, en la práctica el recurso a esta contratación reservada por parte de las entidades locales y motivaría una mayor litigiosidad por parte de las empresas generales del sector.

En tercer lugar, el proyecto de Real Decreto dispone que “los contratos relativos a la recogida, transporte y tratamiento de productos textiles y de calzado usados y de sus residuos que las entidades locales liciten y adjudiquen mediante contratos reservados, contendrán las mismas especificaciones técnicas que las del resto de contratos adjudicados a tal fin” (art. 32.2). Aunque puede intuirse los intereses o la preocupación que ha motivado la integración de esta regla, no incluida en el Borrador del año 2025, dicha previsión inespecífica no genera claridad y solo aporta inseguridad jurídica, abriendo las puertas a posibles recursos sobre el estándar técnico definido por el sector púbico en los pliegos de prescripciones técnicas de los contratos públicos, ámbito propio de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación, que, recordemos, dispone de libertad para la determinación del objeto del contrato de acuerdo con la LCSP. En la misma línea, se reforzaría la litigiosidad por parte de los operadores interesado en limitar el alcance de la reserva, y generaría inseguridad jurídica en el proceso de preparación de estos contratos por parte de las entidades locales (¿cuáles son esas “mismas” especificaciones técnicas, del “resto” de contratos?).

En cuarto lugar, el Proyecto de Real Decreto establece una previsión referida a la determinación de los costes, vía convenio, que deben asumir los sistemas de responsabilidad ampliada (que dan cumplimiento a las obligaciones de productores de productos), con relación a los costes de las entidades públicas en la gestión local de servicios. Se indica que “en caso de no respetarse la reserva del 50% del importe de adjudicación para Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo de iniciativa social autorizados para el tratamiento de residuos con arreglo a la disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2022, de 8 de abril, esta financiación podrá ser minorada, salvo que dicha reserva no se haya cumplido por quedar desierta la correspondiente licitación” (anexo V). Esta previsión parece que pretende introducir un incentivo a las entidades locales para que lleven a cabo una aplicación más intensa de la reserva de contratos de la LRSCEC. No se especifica la medida de esa minoración, abriendo espacios de inseguridad jurídica y riesgo de externalización de costes al sector público. Con todo, sin entrar a valorar su capacidad para actuar como incentivo real a la contratación reservada, no parece que dicha previsión respete la LRSCEC, que establece los supuestos en los que es posible limitar, reducir, la cobertura financiera que deben de asumir los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada, concretamente en el artículo 44. 

En quinto lugar, el borrador de Real Decreto de junio de 2025 establecía una previsión que ha sido eliminada en el Proyecto que estamos analizando. En el borrador de 2025 indicaba que “si el servicio de recogida separada de las administraciones públicas fuera contratado por el sistema de responsabilidad colectiva este deberá respetar la reserva de mercado del 50% prevista en dicha la disposición adicional decimonovena”. Aunque dicha previsión tiene una redacción mejorable a nivel técnico, sí refleja la idea de trasladar el objetivo de la protección del valor social de las entidades de economía social, que funda la DA 19ª, LRSCEC, a la contratación no pública realizada por los sistemas colectivo de responsabilidad ampliada, cuando se encargan de la “organización” de residuos en el marco de los convenios con las administraciones públicas, que prevé el artículo 44 de la LRSCEC. En la medida que los convenios indicados, por el que traslada la “organización” del servicio a estos sistemas de responsabilidad ampliada, son una forma de gestión específica prevista en la LRSCEC, parece razonable, para garantizar el objetivo del legislador, que se respeten las mismas exigencias de reserva que en el caso de gestión indirecta a través de un contrato público.

(1) Para entender la finalidad de esta reserva de contratos de la Disposición Adicional 19ª, LRSCEC, recomendamos la lectura de justificación de las enmiendas 47, 81 y 288 que dieron ligar a ella. Resumimos a continuación la extensa justificación de las enmiendas: 

La reserva de contratos públicos a centros especiales de empleo de iniciativa social y de empresas de inserción es expresión del artículo 1.3 de la LCSP, que establece la obligación de integrar de manera transversal y preceptiva criterios sociales y ambientales en la contratación pública. Con la introducción de esta reserva, el legislador querido mantener, fomentar y promocionar el valorar social y ambiental que actualmente están generando las empresas de inserción y los centros especiales de empleo de iniciativa social en la gestión de residuos de competencia local, que se justifica en atención a la necesidad de:

• (1) mantener las proporciones actuales del mercado público de la gestión de residuos de las entidades de economía social, y salvaguardarlo de una “competencia agresiva a un sector digno de protección, preservar de forma justa y leal los principios de concurrencia y competencia y seguir proporcionando a la sociedad todo el valor social y ambiental” que se deriva de este sector de actividad.  
• (2) generar un mayor rendimiento ambiental, en la medida en que las entidades de economía social son las que más porcentaje de textil reutilizan y reciclan. 
• (3) producir beneficio y retorno social, derivado de la asistencia y la generación de empleo en favor de personas vulnerables, de la reducción de costes prestacionales, laborales y del incremento de los ingresos fiscales.
• (4) incrementar los niveles de eficiencia económica de los servicios de recogida, transporte y tratamiento de residuos, partiendo de una consideración global de todos los outputs, ahorros y retornos que generan las entidades de economía social en este ámbito.

(2) Resolución 998/2023, TARC, de 27 de julio. Véase en el mismo sentido Resolución 981/2023, TARC, 20 de julio de 2023.