La centralización de compras es la técnica que permite atribuir la contratación a servicios especializados, bien adquiriendo suministros y servicios para otros entes del sector público (actuando como mayoristas), bien adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición (actuando como intermediarios) (2). Precisamente por su propia naturaleza, esta técnica se ha entendido, desde hace tiempo, como un instrumento que refuerza la cooperación administrativa y mejora la eficiencia de las compras públicas, en la medida en que la concentración del número de compradores permite aprovechar economías de escala. A ello se añaden las ventajas derivadas de la profesionalización en el ente al que se atribuye la función de compra, que, en principio, no solo dispone de mayores conocimientos, sino también de más recursos para dedicarse de forma especializada a este tipo de actividades (3).

Sin perjuicio de que su alcance y eficacia dependan en gran medida del contexto en que operan, no es menos cierto que estos aspectos positivos han sido ampliamente reconocidos, incluso por el propio Derecho de la Unión Europea -en particular, la Directiva 2014/24/UE- (4).  Su relevancia se ha puesto de manifiesto, además, en distintos momentos de crisis. Así, en el contexto de las crisis económicas, la centralización de compras y, más en general, la apuesta por la agregación de la demanda mediante distintas técnicas, se orientaron a la racionalización del gasto público (5). Por su parte, durante la crisis sanitaria derivada de la COVID-19, estas técnicas también adquirieron protagonismo, si bien a través de fórmulas diversas según los Estados miembros, en muchos casos vinculadas a la necesidad de garantizar el abastecimiento de suministros esenciales en un contexto de fuerte disrupción de los mercados (6). Por ende, pudiera sostenerse que la centralización y el fomento de la agregación de la demanda tienden a intensificarse en escenarios de incertidumbre. 

Ahora bien, como se desprende de lo expuesto, la agregación de la demanda no se limita a la existencia de centrales de contratación. Así, por ejemplo, merece la pena destacar que tanto las Directivas europeas como la Ley de Contratos del Sector Público reconocen también la posibilidad de articular procedimientos conjuntos de contratación pública de carácter puntual o esporádico (véase el artículo 31) sin necesidad de canalizarlo mediante una central de compras ni de crear una estructura organizativa específica. Estas fórmulas, sin embargo, requieren -quizá en mayor medida- de un apoyo político sostenido que permita materializar en la práctica los objetivos perseguidos. A modo de ejemplo, cabe mencionar la reciente iniciativa anunciada en 2025 por los Gobiernos de Aragón y Galicia para impulsar compras agregadas en el ámbito sanitario. Si bien las intenciones son, sin duda, loables, será necesario comprobar si logran traducirse en procedimientos de contratación efectivos, superando así el riesgo de permanecer en un plano meramente declarativo (7).

Las comunidades autónomas también pueden crear sus propias estrategias internas de racionalización, pues, además de la centralización mediante la creación o utilización de una central de compras ya existente y la realización de compra publica esporádica, juega un papel importante la reorganización interna de sus estructuras administrativas. Así, aunque desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea el foco se sitúa en las relaciones intersubjetivas entre distintos poderes adjudicadores (8), no debe desconocerse la importancia del plano interorgánico. A través de este, es posible reordenar funciones entre distintas unidades de un mismo órgano o entidad, de modo que los beneficios asociados a la centralización y a otras técnicas -en particular, la profesionalización o la optimización de recursos- puedan alcanzarse también en el ámbito interno. Un ejemplo muy ilustrativo es el Servicio Aragonés de Salud (SALUD). La competencia para contratar de este organismo autónomo corresponde originariamente a su Dirección Gerencia (9), si bien su ejercicio también se articula mediante mecanismos de delegación. De esta manera, hospitales, gerencias de sector y otros órganos actúan por delegación para atender sus necesidades ordinarias, con el límite de aquellas prestaciones que hayan sido objeto de contratación centralizada por órganos igualmente dependientes del SALUD. A su vez, determinadas adquisiciones de carácter más estratégico o técnicamente complejo se canalizan a través de unidades internas especializadas, que también actúan por delegación y concentran un mayor grado de conocimiento y experiencia en ámbitos concretos, como el Centro de Gestión Integrada de Proyectos Corporativos (CGIPC), que se encarga de contratar ciertos bienes declarados de uniformidad.

Dicho lo anterior, en un sistema descentralizado como el español, caracterizado por la existencia de numerosos poderes adjudicadores, resulta necesario articular mecanismos que permitan, cuando proceda, coordinar actuaciones y concentrar capacidades. La centralización y otras técnicas de agregación de la demanda pueden desempeñar un papel relevante como instrumento para aunar esfuerzos y conocimiento. Como se ha señalado, estas han adquirido especial protagonismo en escenarios de incertidumbre y, en particular, se han vinculado con objetivos de racionalización del gasto público o frente a crisis de suministro. Sin embargo, su alcance no puede reducirse a esta “dimensión”. En sectores como el sanitario, su aportación más significativa radica en la capacidad de generar conocimiento y reforzar la profesionalización del comprador público. En esta línea, ya apuntaba G. Racca, en relación con el ámbito de la salud, que uno de los principales valores de estas técnicas reside en la profesionalización del comprador público, en la medida en que contribuyen a la creación de valor (10). Y, en este sentido, cabría incluso ir más allá de la noción clásica de economías de escala para hablar, más propiamente, de economías de experiencia o know-how, particularmente relevantes en sectores complejos como el sanitario, donde el valor de la contratación no depende únicamente del precio, sino del conocimiento acumulado sobre productos, proveedores y dinámicas de mercado. 

Y las consideraciones previas adquieren aún más relevancia en un contexto marcado por la inestabilidad geopolítica y las tensiones en las cadenas de suministro que presenciamos (11). Y es que la contratación pública exige una mejor planificación y un conocimiento cada vez más profundo del mercado. Por una parte, una planificación que, en mi opinión, habría que valorar blindar en la próxima normativa de contratación pública, mediante la inclusión de consecuencias jurídicas ante su incumplimiento (pues de poco sirve establecerla con carácter obligatorio si no acarrea consecuencias ante su inobservancia). Por otra parte, el conocimiento del mercado es imprescindible, como decíamos, en el nuevo contexto geoestratégico. Por este motivo, resulta pertinente plantearse qué papel pueden desempeñar la centralización y otras técnicas de agregación de la demanda en este ámbito que puedan servir de “escudo” geoestratégico.

La creciente importancia de la profesionalización y del conocimiento del mercado se ve reforzada por la reciente evolución hacia un modelo de contratación pública preferencial, que exige a los poderes adjudicadores un mayor nivel de análisis en la toma de decisiones. Este modelo ha sido impulsado en buena medida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En particular, las sentencias Kolin y Qingdao (12) han contribuido a matizar el alcance del principio de igualdad de trato en relación con operadores de terceros países, reforzando el margen de decisión de los poderes adjudicadores en función de las circunstancias del caso (13). Esta mayor “facultad decisoria” -no exenta de incertidumbres jurídicas- pone de relieve, una vez más, la necesidad de contar con estructuras de contratación suficientemente profesionalizadas y dotadas de los recursos necesarios para operar en mercados complejos. Y es que un comprador altamente profesionalizado comprende mejor la estructura del mercado y puede utilizar su poder de compra estratégico en su relación con los operadores económicos mundiales, un factor vital para asegurar el suministro y generar valor.

Todo ello conduce a un escenario en el que resulta necesario reflexionar con mayor detenimiento sobre el papel de la centralización y de otras técnicas de agregación de la demanda en el ámbito sanitario, atendiendo no solo a sus potenciales ventajas, sino también a los riesgos que pueden comportar en el contexto actual. Entre estos riesgos, cabe destacar, al menos, dos. En primer lugar, la posible concentración excesiva de la demanda, que puede dificultar el acceso de las pequeñas y medianas empresas. Si bien la normativa de contratación pública establece la obligación de dividir los contratos en lotes (14), cabe cuestionar si esta medida resulta suficiente para contrarrestar los efectos derivados de una agregación intensiva. En segundo lugar, el eventual alejamiento del criterio clínico en la toma de decisiones. En la medida en que la función de compra se desplaza hacia niveles más alejados del ámbito asistencial, existe el riesgo de que necesidades clínicas concretas pierdan peso en la configuración de las licitaciones. Para mitigar este efecto, pueden articularse mecanismos de participación de los poderes adjudicadores implicados. Así, por ejemplo, en los acuerdos marco promovidos por el INGESA se prevé la intervención de las entidades adheridas en su configuración y, asimismo, la posibilidad de no acudir a los contratos derivados cuando las prestaciones no se adecuen a sus necesidades clínicas. De esta manera, se reconoce tanto su participación como la posibilidad de apartarse de estos instrumentos en supuestos debidamente motivados (15).

A la luz de lo expuesto, no resulta extraño que estas mismas “dinámicas” comiencen a proyectarse en la estrategia legislativa de la Unión Europea. Sin ánimo de analizar con exhaustividad la utilidad de la contratación pública transfronteriza ya recogida en las Directivas de contratación, la propuesta de Reglamento de Medicamentos Críticos incluye entre su articulado mecanismos de contratación colaborativa voluntaria destinados a aprovechar la demanda agregada de los países participantes. En concreto, el Reglamento establecería dos vías principales. Por un lado, la contratación transfronteriza facilitada por la Comisión Europea, que puede iniciarse a petición motivada de tres o más Estados miembros para medicamentos de interés común; y, por otro lado, un modelo más centralizado en el que la propia Comisión ejerce como central de compras, contratando por cuenta o en nombre de los Estados miembros. Esta última herramienta, aplicable a medicamentos críticos que presenten vulnerabilidades constatadas en sus cadenas de suministro, requiere la solicitud conjunta de al menos seis Estados miembros. Con la introducción de estas medidas, parece claro que la Unión Europea reconoce los beneficios de aprovechar el peso de la demanda conjunta frente al mercado, con el fin de hacer más atractivas las licitaciones para los proveedores, evitar la fragmentación y mejorar de forma tangible la resiliencia y la seguridad del abastecimiento transfronterizo.

Como conclusión, contamos con instrumentos en el ordenamiento jurídico que pueden contribuir a hacer frente al actual contexto geopolítico. La centralización y otras técnicas de agregación de la demanda no son una solución automática ni exenta de riesgos, pero sí pueden resultar útiles cuando se diseñan y utilizan adecuadamente. Lo cierto es que parecen ofrecer un potencial que convendría explorar y aprovechar con mayor profundidad, particularmente en términos de profesionalización, conocimiento del mercado y capacidad de actuación en entornos complejos siempre que cuenten con los recursos necesarios (16). 

• (1) Este artículo de opinión va a ser desarrollado en el próximo libro colectivo del Observatorio de Contratación Pública 2025.
• (2) Véanse los artículos 227 y siguientes de la LCSP 17´.
• (3) Para un análisis detallado de los aspectos positivos y también de los posibles riesgos de la centralización, véase la obra colectiva dirigida por la profesora Patricia Valcárcel (2016), que, pese a su fecha de publicación, sigue ofreciendo aportaciones plenamente vigentes sobre las cuestiones nucleares de la materia. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, P. (Dir.). Compra conjunta y demanda agregada en la contratación del sector público: un análisis jurídico y económico. Prólogo de José María Gimeno Feliú. Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters Aranzadi, 2016. ISBN 978-84-9098-616-5.
• (4) Como recuerda el considerando 59: “En los mercados de contratación pública de la Unión se comienza a observar una marcada tendencia a la agregación de la demanda por los compradores públicos con el fin de obtener economías de escala, incluida la reducción de los precios y de los costes de transacción, y de mejorar y profesionalizar la gestión de la contratación. Ello puede hacerse concentrando las compras, bien por el número de poderes adjudicadores participantes, bien por su volumen y valor a lo largo del tiempo. (…)”.
• (5) Sobre el impulso a la centralización derivado de la crisis económica el RD-Ley 8/2010 y el RD-Ley 16/2012 introdujeron actuaciones conjuntas y la central de compras estatal sanitaria -cuya competencia recae en el Ministerio de Sanidad y su gestión en el INGESA- como medidas de urgencia para reducir el déficit y garantizar la sostenibilidad del sistema. También el Informe CORA (2013) consolidó esta técnica como la vía ineludible para optimizar el gasto público y conseguir ahorros. Véase GALLEGO CÓRCOLES, I. (2012). La racionalización de la contratación pública en el ámbito de la sanidad. Volumen 22, Extraordinario XXI Congreso 2012, Ponencias, 26-40; y BASSAGANYA i SERRA, C. (2021). La implementación de la racionalización técnica de la contratación en la administración local. Anuario Aragonés del Gobierno Local 2020, (12), 285-346.
• (6) Para un análisis exhaustivo y comparado sobre la centralización de la contratación pública y la agregación de la demanda en Europa, resulta de obligada lectura la obra dirigida por RISVIG HAMER, C. y COMBA, M., Centralising Public Procurement: The Approach of EU Member States (Edward Elgar Publishing, 2021). En el marco de este estudio general, la obra aborda también el impacto de la crisis sanitaria de la COVID-19, en particular, su capítulo 8, a cargo de J. Yueh Ling Song, examina la respuesta a la emergencia a nivel de la Unión Europea. En esta misma línea resulta destacable el análisis del caso español realizado por P. Valcárcel Fernández (capítulo 19), quien ilustra la evidente tendencia hacia la centralización detallando el “megacontrato” impulsado por el INGESA, un acuerdo marco histórico valorado en más de 2.131 millones de euros al que se adhirieron 16 Comunidades Autónomas, además de los Ministerios de Defensa e Interior, como respuesta unificada ante la pandemia.
• (7) Acceso a la noticia informativa: https://www.heraldo.es/noticias/aragon/2025/05/28/aragon-y-galicia-realizaran-juntos-compras-publicas-agregadas-en-el-area-sanitaria-1827038.html 
• (8) Ello lo explica con mayor detenimiento la profesora Isabel Gallego. Me remito a GALLEGO CÓRCOLES, I., (2019). “La agregación de la demanda local: la creación y adhesión a las centrales de contratación” en Cuadernos de Derecho Local, no. 50, p. 112.
• (9) De acuerdo con el artículo 13.2 del Decreto Legislativo 2/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Servicio Aragonés de Salud: “El Director Gerente del Servicio Aragonés de Salud será el órgano de contratación del organismo autónomo, con las competencias y limitaciones que la legislación en materia de contratación administrativa atribuye a dicho órgano”.
• (10) En particular, defiende que la agregación y la profesionalización son un vehículo para la verdadera creación de valor. RACCA, G. (2011). “The challenges of collaborative procurement in the healthcare sector”, World hospital, 2011, 18-20. 
• (11) Sobre el aterrizaje del contexto geopolítico actual en el particular ámbito de la contratación pública, me remito a GIMENO FELIU, J.M. (2026). “La necesaria revisión de la normativa de contratación pública en Europa. Una nueva y moderna hoja de ruta en clave geoestratégica global” en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 71. Como destaca el autor, el sector de la salud constituye un paradigma de esta nueva visión geoestratégica de la contratación pública, orientada a relocalizar la industria sanitaria y garantizar el acceso a medicamentos esenciales frente a la dependencia de terceros países, en línea con la propuesta de Reglamento europeo sobre medicamentos críticos.
• (12) STJUE de 22 de octubre de 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. contra Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Asunto C-652/22, ECLI:EU:C:2024:910; STJUE de 13 de marzo de 2025, CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd y Astra Vagoane Călători SA contra Autoritatea pentru Reformă Feroviară y Alstom Ferroviaria SpA, Asunto C-266/22, ECLI:EU:C:2025:178.
• (13) Sobre la jurisprudencia europea citada, GARCIA RUIZ, A. (2025) “La transformación del acceso a la contratación pública en la UE: de la apertura a la defensa del interés europeo”, en libro Observatorio de los Contratos Públicos 2024, pp. 322-355; ESTEBAN RÍOS, J. (2025) “Vientos de cambio en las licitaciones públicas con componente extranjero: primer supuesto de aplicación del Instrumento de Contratación Internacional” en el boletín del Observatorio de Contratación Pública; y LOPEZ MORA, E. (2025) “Nueva era en la política comercial de la UE en materia de contratación pública: primeros efectos de las sentencias del TJUE Kolin y Qingdao y algunas incertidumbres”, libro Observatorio de los Contratos Públicos 2024, pp. 215-245.
• (14) De acuerdo con el artículo 99 de la LCSP. 
• (15) En la página web de INGESA puede consultarse información detallada relativa a los AM vigentes, normativa aplicable e incluso un apartado de preguntas y respuestas en el que se explica, entre otras cosas, cómo adherirse a los distintos AM. Acceso: https://ingesa.sanidad.gob.es/sns/Acuerdos-Marco/Informaci-n-Acuerdos-Marco/acuerdosMarcoListado 
• (16) A estos efectos, la referencia a “recursos” debe entenderse en un sentido amplio, comprensivo no solo de suficiente personal cualificado, sino también de medios tecnológicos adecuados. La dimensión y complejidad de los procesos de contratación debería ir acompañada de una capacidad de gestión equivalente, especialmente en contextos de elevada presión sobre el sistema.