Durante décadas Europa ha contemplado la contratación pública desde una lógica esencialmente procedimental. La ha concebido, sobre todo, como una técnica para ordenar el gasto público, garantizar la transparencia, preservar la igualdad de trato entre operadores económicos y abrir los mercados nacionales a la competencia. 

Esa construcción no ha siso casual ni neutra y ha respondido un momento histórico muy concreto del proceso de integración europea, en el que la prioridad consistía en profundizar el mercado interior, eliminar barreras, disciplinar el uso del poder público y evitar que el contrato público se convirtiera en una vía indirecta de proteccionismo económico o de favoritismo nacional. Desde esa perspectiva, la contratación pública debía ser ante todo un espacio de autolimitación del poder adjudicador.

Ese enfoque tuvo sentido en el contexto en el que fue construido y produjo avances indudables. La apertura de los mercados públicos, la progresiva armonización normativa, la imposición de reglas comunes de publicidad y concurrencia y el fortalecimiento del control sobre la adjudicación contribuyeron decisivamente a europeizar una parte central de la actividad administrativa. Pero precisamente porque ese modelo fue útil durante décadas, conviene aceptar con meridiana claridad que hoy empieza a mostrar síntomas de agotamiento cada vez más evidentes. 

La erosión del multilateralismo económico, la rivalidad entre grandes potencias, la creciente instrumentalización geopolítica de los instrumentos económicos, la crisis de las cadenas globales de suministro, la presión sobre las tecnologías críticas y el retorno de la política industrial han alterado profundamente el escenario en el que opera la contratación pública. Ya no nos movemos en un marco relativamente estable de interdependencia comercial creciente y confianza en la apertura económica como principio rector casi autosuficiente sino que nos movemos en un contexto de competencia geoeconómica abierta, en el que la seguridad de suministro, la resiliencia industrial, el control tecnológico y la autonomía estratégica han pasado al centro de la acción pública.

En ese nuevo escenario, la contratación pública ha dejado de poder entenderse únicamente como una técnica de provisión de bienes obras o servicios (que sigue siéndolo, por supuesto) pero es también algo más: es un instrumento de orientación económica, de señalización al mercado, de consolidación de capacidades productivas, de apoyo a determinadas tecnologías, de reforzamiento de cadenas de valor y, en determinados sectores, de reducción de dependencias estratégicamente problemáticas. 

Comprar ya no es solo abastecerse sino también decidir qué tejido productivo se fortalece, qué capacidades se mantienen, qué estándares se imponen, qué operadores ganan escala y, en última instancia, qué posición ocupa un espacio político en la competencia global.

Estados Unidos ha asumido esta realidad con una claridad que, vista con gafas europeas, resulta especialmente reveladora. La National Security Strategy of the United States of America (1) de 2025 pone de manifiesto hasta qué punto la política económica, la seguridad nacional, la capacidad industrial y la competencia tecnológica se conciben hoy como dimensiones estrechamente conectadas de una misma estrategia estatal. En ese contexto, la compra pública deja de operar únicamente como una técnica administrativa de aprovisionamiento para integrarse en una lógica más amplia de refuerzo de capacidades productivas, sostenimiento de sectores críticos, reducción de dependencias estratégicas y posicionamiento geoeconómico. El contrato público pasa así a insertarse en una arquitectura de poder económico estatal mucho más explícita y funcional que la que tradicionalmente ha caracterizado al enfoque europeo.

China, por su parte, opera desde hace tiempo con una lógica igualmente estratégica sustentada en un marco institucional y jurídico muy distinto. No existe allí la misma incomodidad dogmática respecto del uso del poder público para dirigir desarrollo industrial, condicionar localización de capacidades o reforzar sectores considerados prioritarios. 

Pero que la diferencia de sistemas no oculte lo esencial: tanto Estados Unidos como China parten de la convicción de que los instrumentos económicos y administrativos forman parte del núcleo duro de la competencia entre potencias. Ambos utilizan, con intensidad y sin demasiados complejos conceptuales, el poder de compra público como palanca de posicionamiento estratégico.

Mientras tanto Europa sigue moviéndose en una ambigüedad que empieza a ser difícil de sostener. Por un lado, sus instituciones reconocen cada vez con más claridad la necesidad de reforzar la competitividad, de actuar con mayor escala, de agregar demanda, de impulsar sectores estratégicos y de reducir dependencias externas. Por otro, el marco jurídico y la cultura administrativa de la contratación pública siguen anclados en una concepción en la que el riesgo principal continúa siendo el exceso de poder económico del adjudicador y la distorsión competitiva derivada del gasto público. 

Esa contradicción está en la base de muchas de las insuficiencias actuales. A la contratación pública europea se le han ido atribuyendo progresivamente finalidades cada vez más ambiciosas: Primero se insistió en su dimensión de apertura de mercados y racionalización del gasto. Después se incorporaron objetivos sociales, ambientales, de innovación y de integridad. Más recientemente, se ha sumado la idea de que debe contribuir también a la resiliencia económica, a la seguridad de suministro, a la competitividad industrial y a la autonomía estratégica. Nada de ello es, en sí mismo, cuestionable. Es razonable que la contratación pública refleje la complejidad de los fines públicos en sociedades avanzadas pero el problema aparece cuando esa expansión funcional no viene acompañada de una revisión equivalente de sus categorías jurídicas de fondo.

Europa ha ido pidiendo cada vez más cosas a la contratación pública sin repensar seriamente el tipo de poder que ejerce a través de ella ni el marco normativo necesario para hacerlo de forma coherente. Se acumulan finalidades, pero no siempre se reordena el sistema. Se introducen objetivos estratégicos, pero se sigue operando con una arquitectura jurídica marcada por la fragmentación, la prudencia extrema, la desconfianza hacia la discrecionalidad y una concepción muy defensiva del poder de compra público. El resultado es una suerte de hipertrofia funcional del contrato público por la que se pretende que sirva para muchas cosas al mismo tiempo, pero sin haber redefinido con claridad sus límites, sus prioridades, sus instrumentos y sus estándares de control.

La cuestión de la escala resulta decisiva. Uno de los problemas estructurales de Europa es su dificultad para actuar con masa crítica. Compra de forma dispersa, planifica de forma dispersa y decide de forma dispersa. En condiciones normales, esa dispersión puede aparecer incluso como una virtud: multiplica centros de decisión, evita concentraciones excesivas de poder, preserva espacios de competencia y se acomoda bien a la pluralidad institucional europea. Pero cuando la competición internacional se desplaza hacia ámbitos en los que la escala importa de manera determinante (tecnología, energía, defensa, salud, infraestructuras críticas, materias primas, digitalización) esa misma dispersión se convierte en debilidad. La demanda pública fragmentada rara vez genera tracción suficiente para orientar mercados o consolidar capacidades estratégicas comparables a las que movilizan otras potencias.

Los informes Draghi (2) sobre el futuro de la competitividad europea y Letta (3) sobre la profundización del mercado interior insisten (desde perspectivas distintas pero convergentes) en esta misma idea. Europa no solo tiene un problema de diagnóstico, sino sobre todo un problema de ejecución. Sabe bastante bien qué le falta en términos de escala, inversión, coordinación y capacidad industrial, pero le cuesta extraordinariamente convertir ese conocimiento en acción pública eficaz.

La contratación pública es uno de los ámbitos en los que esa distancia entre ambición y ejecución se percibe con mayor nitidez puesto que sobre el papel, aparece como una herramienta decisiva para impulsar innovación, fortalecer cadenas de valor o agregar demanda; pero en la práctica se enfrenta a una combinación de fragmentación competencial, lentitud procedimental, prudencia administrativa extrema, temor constante a la impugnación y ausencia de una verdadera arquitectura jurídica de compra estratégica.

Es cierto que el Derecho de la Unión dispone de instrumentos que permiten, al menos parcialmente, racionalizar y agregar demanda: centrales de compra, acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, compras conjuntas o mecanismos de contratación más flexibles en determinados ámbitos. Pero el problema no es solo la existencia abstracta de figuras jurídicas, sino el ecosistema normativo y cultural en el que estas operan. Demasiadas veces esas herramientas se utilizan como soluciones marginales, parciales o puramente funcionales, y no como piezas integradas en una estrategia estable de utilización del poder de compra público con finalidad económica estructural. Formalmente están ahí; materialmente no siempre transforman nada de manera relevante.

A ello se añade un elemento más profundo y quizá más incómodo desde el punto de vista jurídico. Cuando la contratación pública se convierte en instrumento estratégico, cambia la naturaleza del poder que se ejerce a través de ella puesto que el poder adjudicador ya no se limita a satisfacer una necesidad administrativa previamente dada mediante la selección del contratista más adecuado conforme a reglas objetivas sino que  pasa también a influir, de forma más o menos intensa, en la configuración del mercado mismo: decide qué modelos tecnológicos reciben impulso, qué operadores adquieren posición, qué capacidades productivas se consolidan, qué exigencias de suministro se imponen y qué dependencias se consideran aceptables o inaceptables. En ese momento, la contratación pública deja de ser solo procedimiento; se convierte también en ejercicio de poder económico-administrativo con alcance estructural.

Negar esa transformación no la impide, únicamente la invisibiliza. Y un poder invisible es un poder peor controlado. De ahí que el problema europeo no sea simplemente que falten instrumentos o que existan demasiados trámites sino que el problema es también dogmático: El marco jurídico de la contratación pública sigue describiendo muchas veces el contrato como si fuera un espacio predominantemente reglado, neutral y orientado a la mera satisfacción de necesidades administrativas puntuales, cuando en realidad se le está pidiendo que desempeñe funciones mucho más complejas.

Desde luego, reconocer este problema no significa propugnar una especie de liberación del poder adjudicador frente al Derecho, puesto que sería una conclusión errónea. Precisamente cuanto más estratégica es la contratación pública, más necesario resulta reforzar su encuadramiento jurídico. La publicidad, la transparencia, la concurrencia, la motivación, la igualdad de trato y el control jurisdiccional no son obstáculos prescindibles, sino condiciones de legitimidad. La tradición europea haría mal en sacrificar esas garantías en nombre de una supuesta eficacia estratégica inmediata. El reto consiste en otra cosa: en adaptar el marco jurídico para que sea capaz de asumir conscientemente la dimensión estratégica del contrato público sin expulsarla al terreno de lo implícito, de lo ambiguo o de lo meramente tolerado.

Eso exige probablemente abandonar ciertas comodidades conceptuales. Exige aceptar que la neutralidad no siempre es neutral; que la fragmentación no siempre protege mejor el interés general; que la prudencia jurídica puede convertirse en impotencia estratégica; y que un sistema pensado para impedir desviaciones en un contexto de estabilidad económica puede resultar insuficiente en un entorno de rivalidad geoeconómica intensa. Europa no necesita menos Derecho, sino mejor Derecho para una realidad distinta. No necesita un vaciamiento de garantías, sino una reconstrucción más clara de los ámbitos en los que la contratación pública puede y debe servir a finalidades estratégicas, de los instrumentos adecuados para ello y de los estándares de justificación y control que deben acompañarla.

La gran cuestión es si la Unión Europea quiere seguir siendo un espacio regulatorio o si aspira también a actuar como un verdadero actor estratégico. Si la respuesta es la segunda (y todo indica que debería serlo), la contratación pública no puede continuar tratándose como un subsistema meramente técnico de gestión del gasto. Forma parte del núcleo de la discusión sobre competitividad, autonomía estratégica y posición de Europa en el nuevo orden económico. Y si forma parte de ese núcleo, resulta difícil sostener que pueda seguir rigiéndose por categorías diseñadas para un tiempo en el que ni el contexto geopolítico ni la función económica del contrato público eran los que son hoy.

La cuestión decisiva, por tanto, ya no es si la contratación pública puede desempeñar una función estratégica en Europa. La realidad ha dejado esa discusión bastante atrás. La cuestión verdaderamente importante es si Europa está dispuesta a dotarse del marco jurídico necesario para que esa función pueda ejercerse de forma explícita, ordenada, controlable y eficaz. En un mundo en el que otras potencias utilizan sin complejos el poder económico del Estado, la Unión no puede permitirse seguir confundiendo sofisticación normativa con capacidad real de acción. 

Bibliografía: 

• DRAGHI, Mario, The Future of European Competitiveness. Report to the European Commission, European Commission, Brussels, 2024. 
• LETTA, Enrico, Much More Than a Market. Speed, Security, Solidarity. Empowering the Single Market to Deliver a Sustainable Future and Prosperity for All EU Citizens. Report to the European Council, European Council, Brussels, 2024. 
• THE WHITE HOUSE, National Security Strategy of the United States of America, The White House, Washington D.C., 2025. 
• COMISIÓN EUROPEA, Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la Unión Europea. Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente, COM(2011) 15 final, Comisión Europea, Bruselas, 27 de enero de 2011. 
• TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO, Informe Especial 28/2023: La contratación pública en la Unión Europea. Menor competencia en los contratos de obras, bienes y servicios adjudicados en los diez años transcurridos hasta 2021, Tribunal de Cuentas Europeo, Luxemburgo, 2023. 
• GIMENO FELIÚ, José María, Geoestrategia europea y necesidad de un Reglamento europeo de contratación pública, Zaragoza, 2024. 
• MORENO MOLINA, José Antonio, El proceso de formación de un Derecho global, Madrid, 2019.

1. THE WHITE HOUSE, National Security Strategy of the United States of America, Washington D.C., 2025.
2. DRAGHI, Mario, The Future of European Competitiveness. Report to the European Commission, Bruselas, 2024.
3. LETTA, Enrico, Much More Than a Market. Speed, Security, Solidarity. Empowering the Single Market to Deliver a Sustainable Future and Prosperity for All EU Citizens. Report to the European Council, Bruselas, 2024.