Se ha publicado la sentencia 1181/2026 de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 10 de marzo de 2026, siendo ponente el Magistrado Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

Se aborda en la sentencia según auto de admisión del recurso de casación (destacado nuestro):

“2.º) …: Si la acción concertada está sujeta a normativa contractual y en qué medida en virtud de lo resuelto por la STJUE de 14 de julio de 2022 (C- 436/20 ), y el ATJUE de 31 de marzo de 2023 (C-676/20).

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 76 y 77 de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, sobrecontratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, y el artículo 11.6, así como la D.A. 49ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.»

Un proceso de casi una década de conflictividad judicial acerca de disposiciones autonómicas reguladoras de la provisión de servicios a las personas como instrumento no contractual invocando la previsión del considerando 114 de la directiva 2014/24 y del art. 11.6 de la LCSP: “6. Queda excluida de la presente Ley la prestación de servicios sociales por entidades privadas, siempre que esta se realice sin necesidad de celebrar contratos públicos, a través, entre otros medios, de la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todas las entidades que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, y que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.”

Cuestiones prejudiciales planteadas por los tribunales superiores de justicia de Valencia y de Aragón ante el TJUE que dieron lugar a la sentencia del TJUE de 14 de julio de 2022, asunto C-436/20, ASADE I, y el Auto del TJUE de 31 de marzo de 2023, asunto C- 676/20, ASADE II.

El debate judicial ha recalado definitivamente en el Tribunal Supremo que ha abordado el recurso de casación interpuesto contra la STSJ de Valencia (STSJV) 7451/2023 dictada aplicando las respuestas dadas por ASADE I a las cuestiones prejudiciales planteadas por el TSJ de Valencia. Esta STSJ de Valencia 7451/2023 que es recurrida en casación se dictó con posterioridad a la STSJV 339/2023 de 29 de junio que fue la que planteó cuestión prejudicial que dio lugar a 

ASADE I. Es decir, la STJSV que ahora se ha recurrido en casación había seguido el argumentario de su anterior 339/2023.

Contra dicha STSJ de Valencia 7451/2023 se interpone recurso de casación por la Generalitat Valenciana defensora del decreto 181/2017 por el que se desarrolla la acción concertada para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana por entidades de iniciativa social.

Recordemos que el art. 3.c) del decreto autonómico definía la acción concertada así:

“c) Acuerdo de acción concertada: instrumento organizativo de naturaleza no contractual a través de los cuales las administraciones competentes en materia de servicios sociales podrán organizar la prestación de servicios a través de los recursos disponibles de las entidades de iniciativa social, fijando su financiación, acceso de personas usuarias y control bajo su competencia y responsabilidad pública.”.

Junto a la Generalitat Valenciana recurren en casación la Asociación de Residencias y Servicios de Atención a los Mayores de la Comunidad Valenciana. el Comité de Entidades Representantes de Personas con discapacidad de la Comunidad Valenciana, y la Federación de Residencias y Servicios del Sector Solidario. En oposición a que se considere un instrumento no contractual interpone recurso el Círculo Empresarial de Atención a Personas y la Asociación Empresarial de Servicios a Personas en situación de Dependencia de la Comunidad Valenciana.

En la STSJV 339/2023 la entidad recurrente era la Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) entidad que promovió los recursos ante disposiciones de la Comunidad Valenciana y la de Aragón.

La causa de la conflictividad por parte de un sector de las entidades de provisión que tienen ánimo de lucro es la reserva de la provisión de servicios a las personas a favor de entidades sociales sin ánimo de lucro con exclusión total o parcial de las entidades de capital.  

Las entidades que reclaman que se trata de un contrato público y que debe aplicarse la LCSP pierden porque el TJUE reconoció que bajo la cobertura de la directiva 2014/24, es decir, considerando que los autodenominados instrumentos no contractuales en realidad son contratos públicos, ello no impide reconocer la posibilidad de reserva a entidades sin ánimo de lucro, aunque no cumplan las condiciones del art. 77 de la directiva.

Las entidades que invocan la conveniencia de articular sus prestaciones bajo la cobertura de un instrumento no contractual y con reserva a las entidades sin ánimo de lucro también pierden porque las STJUE ASADE I y II declararon que si hay selección competitiva de una mejor oferta se trata de un contrato público.

Unos pretendían que al ser un contrato público no fuera posible la reserva exclusiva a entidades sociales sin ánimo de lucro y no se les reconoce ese argumento. Otros querían liberarse de las normas de contratación pública y no se les da la razón.

Pero, en los propios términos del auto de admisión del recurso de casación: ¿está la acción concertada sujeta a normativa contractual y en qué medida en virtud de lo resuelto por la STJUE de 14 de julio de 2022 (C- 436/20), y el ATJUE de 31 de marzo de 2023 (C-676/20).”

La STS tras los pronunciamientos de ASADE I y II sienta la siguiente doctrina casacional:

“(i)" Conforme a la interpretación hecha por el TJUE en su sentencia de 14 de julio de 2022 , están sujetos a la regulación de la Directiva, 2014/24/UE, y en particular al régimen simplificado recogido en sus artículos 74 a 77, los acuerdos de acción concertada con entidades de iniciativa social para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana regulados en el Decreto del Consell 181/2017 cuyo valor estimado sea igual o superior a los umbrales previstos en el artículo 4 de la citada Directiva (750.000 euros, conforme a su apartado d) y los que incluyan los servicios específicos enumerados en el anexo XIV de la Directiva.

(II) El artículo 76 de la Directiva 2014/24/UE , en la interpretación dada por la STJUE del 14 de julio de 2022, exige a los Estados miembros, por una parte, establecer normas que impongan a los poderes adjudicadores la obligación de respetar los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos y, por otra parte, a que el marco legal y convencional en el que se desarrolla la actividad de esas entidades contribuya efectivamente a la finalidad social y a la consecución de los objetivos de solidaridad y de eficiencia presupuestaria que sustentan esa normativa".

La STS procede a aplicar esa doctrina sobre los pronunciamientos de la STSJCV que ha sido recurrida en casación y llega a las siguientes conclusiones en fundamento de derecho quinto que hemos estructurado con títulos desde el monitor:

- Se trata de contratos públicos

2.- Coincidimos con la Sala de instancia en apreciar, en primer lugar, que el contenido de la Directiva 2014/24/UE es aplicable al caso de autos, por los motivos que explicamos con detalle en el fundamento anterior. El Decreto del Consell 181/2017 resulta aplicable a acciones concertadas que entran en el ámbito de aplicación de aquella: los que se refieren a prestaciones incluidas en el Anexo XIV de la Directiva y que alcancen el umbral económico establecido en el artículo 4 de dicha disposición de la Unión.

- La reserva a entidades sociales sin ánimo de lucro responde a los principios de solidaridad y eficiencia presupuestaria

3.- Entendemos, en segundo lugar, que el marco   por el Decreto del Consell 181/2017 cumple, con carácter general, la exigencia de la jurisprudencia del TJUE de que el marco legal y convencional en el que se desarrolla la actividad de las entidades de iniciativa social concernidas por dicha normativa contribuye efectivamente a la finalidad social y a la consecución de los objetivos de solidaridad y de eficiencia presupuestaria que sustentan esa normativa. Así se desprende de los principios generales a los que debe ajustarse la acción concertada de las Administraciones Públicas recogidos en el artículo 4.1 del Decreto18172017, entre ellos los de subsidiariedad, solidaridad, igualdad, no discriminación, eficiencia presupuestaria y participación activa y efectiva de todos los implicados.

- Es adecuado prever una retribución que suponga la indemnidad patrimonial de las entidades sociales

4.- En particular, en lo que se refiere al cumplimiento del principio de eficiencia presupuestaria, el artículo 4.1 g) del Decreto 181/2017 señala que consiste en fijar "contraprestaciones económicas a percibir por las entidades concertadas de acuerdo con las tarifas máximas o módulos que se establezcan, que cubrirán como máximo los costes variables, fijos y permanentes de prestación del servicio, sin incluir beneficio industrial".

…/…

No podemos compartir esa apreciación puesto que ese inciso relativo a la "indemnidad patrimonial"-que no "inmunidad patrimonial"- se refiere a un criterio que debe ser tenido en cuenta por las Administraciones Públicas afectadas para calcular las tarifas o módulos económicos que retribuyan a las entidades prestadoras del servicio, pero no supone garantizar esa indemnidad patrimonial más allá de la retribución que se haga de los servicios prestados conforme a esas tarifas. Dicho de otro modo, no se trata de una garantía autónoma de que el patrimonio de las entidades prestadoras no sufra menoscabo -posibilidad que sí podría cuestionar el cumplimento del principio de eficiencia presupuestaria - sino de que el cálculo de las tarifas que se establezcan por los servicios prestados se haga de forma realista, teniendo en cuanta los costes variables, fijos y permanentes de la entidad prestadora para que el patrimonio de esta no sufre menoscabo. Por ello debemos reconocer que el citado artículo 22.2 del Decreto 181/2017 no resulta contrario a Derecho.

- Se respetan los principios de contratación pública de igualdad de trato

5.- Tampoco nos suscita dudas que el Decreto 181/2017 no se opone al principio de igualdad de trato exigido por el artículo 76 de la Directiva, en la interpretación dada por el TJUE en su sentencia de 14 de julio de 2022, con la excepción que luego se dirá.

El artículo 4.1 f) establece como principio de la acción concertada regulada en esta normativa, el de "no discriminación, estableciendo condiciones de acceso a la acción concertada que garanticen la igualdad entre las entidades que opten a ella". Los artículos 12 y 13 garantizan la publicidad de las convocatorias y los arts. 13.2h) y 15 recogen criterios objetivos de valoración para la adjudicación de este tipo de conciertos. Finalmente, el artículo 17 regula la comisión de evaluación, que deberá estar "integrada por personal técnico adscrito a la conselleria competente en la materia". Todas estas previsiones permiten considerar que la normativa examinada respeta el principio de igualdad de trato y el examen competitivo de las ofertas que presenten las entidades de iniciativa social

- No procede el criterio de adjudicación de implantación territorial

No obstante, hay una excepción: la inclusión en el artículo 15.1 a) del Decreto 181/2017 de "la implantación de la entidad en la localidad donde vaya a prestarse el servicio", como criterio de valoración en los procedimientos de concertación En este supuesto el TJUE fue muy claro y tajante (apartado 110 y fallo de la STJUE de 14 de julio de 2022), al considerar ese criterio contrario al Derecho de Unión, en los términos que hemos recogido en el apartado anterior. Como hizo la Sala de instancia, debemos acordar la nulidad de ese precepto.

- Publicidad en el DOUE

- Se permite la duración superior a cuatro años

La Sala de instancia entendió que esa previsión resulta contraria al art 77.3 de la Directiva 2014/24/UE, que señala que la duración máxima del contrato no excederá de tres años. No podemos compartir ese juicio. El referido precepto no resulta aplicable, pues el fallo del TJUE fue inequívoco, admitiendo que no resulta contrario al Derecho de la UE una normativa nacional que "no cumpla los requisitos establecidos en dicho artículo 77, siempre y cuando, por una parte, el marco legal y convencional en el que se desarrolla la actividad de esas entidades contribuya efectivamente a la finalidad social y a la consecución de los objetivos de solidaridad y de eficiencia presupuestaria que sustentan esa normativa y, por otra parte, se respete el principio de transparencia, tal como se precisa, en particular, en el artículo 75 de la mencionada Directiva". Es patente entonces que no cabe exigir ese requisito establecido en el artículo 77 de la Directiva, ni cabe por tanto anular el artículo 23 del Decreto 181/2017 por esta causa.

- No es de aplicación la exigencia que el contrasta/entidad social no haya recibido otro contrato similar en los tres años anteriores 

8.- Por los mismos motivos, tampoco cabe exigir la previsión establecida en el artículo 77.2 d) de la Directiva 2014/24/UE, que establece que "el poder adjudicador de que se trate no haya adjudicado a la organización un contrato para los servicios en cuestión con arreglo al presente artículo en los tres años precedentes". Tampoco ese precepto resultaba aplicable al caso por lo que su omisión no resulta contraria al Derecho de la UE.

Comentario final

Este monitor tiene ya una extensión excesiva para su finalidad de facilitar un resumen de la jurisprudencia.

Creo que la STS no ha asumido el papel que le correspondía y no ha respondido la pregunta que él mismo había admitido fuera respondida acerca de si la acción concertada en la regulación del decreto valenciano es un contrato público y en qué condiciones.

La STS utiliza como canon de confrontación las STJUE ASADE I y II y la directiva 2014/24 pero no se sirve de la propia LCSP que es la propia norma de trasposición de la directiva 2014/24.

Si se afirma que cuando la acción concertada se fundamenta en la selección de la mejor oferta a partir de un proceso competitivo entre entidades sociales sin ánimo de lucro es un contrato público quiere decirse que lo es sea cual sea su valor estimado y no solo a partir de 750.000€ de valor estimado como se afirma en la doctrina casacional.

No cabe en la regulación de la contratación pública española vigente un contrato típico de servicios a las personas que sea considerado así si su valor es armonizado y deje de ser contrato público si es inferior a esa cifra. La LCSP ha integrado las directivas 2014/24 y 2014/23 en todo su cuerpo normativo llegando incluso a suprimir el contrato de gestión de servicio público para acoplarse a la tipificación contractual realizada en las directivas y prescindió de la regulación del contrato de colaboración publico privado para incluir, con fórceps si fuere necesario, las actividades de contratista que más allá del principio general del riesgo y ventura asumiera riesgos de explotación de una actividad económica.

No puedo estar de acuerdo con la interpretación que hace la STS en el sentido que ASADE I excepcionó de aplicación la totalidad de las previsiones del art. 77 de la directiva 2014/24. Lo que hizo ASADE I fue entender que pese a que dicho art. 77 describe un tipo de entidades a las que habilita para ser objeto de la contratación reservada puede realizarse la reserva a otro tipo como son las entidades sociales sin ánimo de lucro como portadoras de principio de solidaridad y en aras de eficiencias presupuestaria. Pero ello no quiere decir que otras previsiones del art. 77 de la directiva 2014/24, que ya no definen la cualidad de las entidades adjudicatarias en contratos sociales reservados, como son la duración máxima de los contratos  o que no se haya sido contratista en los tres anteriores años en otro contrato del mismo tipo, también sea excepcionada su aplicación.

La STS no confronta las previsiones de la disposición reglamentaria valenciana (decreto 181/2017) con la ley 9/2017, norma española de confrontación pública que es la trasposición de la directiva 2014/24 y que arrastra consigo las consideraciones que se viertan sobre dicha directiva. En este sentido, la Disposición adicional cuadragésima octava de la LCSP reproduce la duración máxima de los contratos de servicios sociales reservados a determinadas entidades y la condición prohibitiva que no se haya sido contratista en los últimos tres años.

Sinceramente, no interesa ya mirar al pasado más que para aprender de los errores. Creo que el tren de la acción concertada que ha hecho el viaje de “instrumento no contractual” con vagones que corresponden a cada disposición autonómica que ha fotocopiado la norma del vagón delantero ha acabado en vía muerta. Ha sido un itinerario mal diseñado y que ha acabado siendo considerado contrato público.

Para mí lo más interesante ahora es extraer enseñanzas e impulsar nuevamente un instrumento eficiente de acción concertada como instrumento no contractual que garantice la conexión con las entidades sociales sin ánimo de lucro y que se articule a partir de una provisión sin selección de mejor oferta ni competencia de ofertas si bien pueda caber la definición de criterios de calidad prestacional específicos en función de necesidades de un determinado servicio social y que permitirán acordar la provisión con todas las entidades que cumplan dichas condiciones. También hay que tener en cuenta que algunos servicios a la persona por su configuración serán más eficaces articulados mediante contrato público.

Hay que impulsar quizás con la participación del Ministerio de Derechos Sociales y el conjunto de las CCAA y con la participación del ámbito local, un órgano de colaboración que se comprometa a un proceso de definición y consenso de los mimbres de ese nuevo sistema recogiendo las iniciativas que ya se estén configurando.

En ese sentido, creo que merece atención la iniciativa del “Consorcio Social y de Salud de Catalunya” (documento en catalán).

Puede accederse al texto íntegro de la STS aquí.