1. Contexto.

El Reglamento (CE) núm.1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) no 1191/69 y (CEE) no 1107/70 (1) del Consejo, se adoptó el 23 de octubre de 2007. Dicho Reglamento, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, tiene por objeto crear un mercado interior para la prestación de servicios públicos de transporte de viajeros. Esta norma define las condiciones en las que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicio público, compensan a los operadores de servicios públicos por los costes que se hayan derivado y conceden derechos exclusivos en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público.

Este Reglamento europeo, de directa aplicación en todos los países, es de gran importancia para la organización y financiación de los servicios públicos de transporte en autobús, tranvía, metro y ferrocarril en los Estados miembros. Una aplicación coherente y correcta de sus disposiciones es económica y políticamente importante. El considerando 17 del Reglamento (CE) no 1370/2007 señala que «las autoridades competentes son libres de establecer criterios sociales y cualitativos para mantener e incrementar las normas de calidad para las obligaciones de servicio público, por ejemplo respecto de las condiciones mínimas de funcionamiento, los derechos de los viajeros, las necesidades de las personas con movilidad reducida, la protección medioambiental, la seguridad de los viajeros y de los empleados, así como las obligaciones derivadas de los convenios colectivos y otras normas y acuerdos relativos a los lugares de trabajo y a la protección social en el lugar de prestación del servicio. A fin de asegurar la transparencia y unos términos comparables de competencia entre los operadores, así como de advertir el riesgo de dumping social, las autoridades competentes deben ser libres de imponer normas de calidad específicas en materia social y de servicios».

El punto 2 del anexo del Reglamento num.1370/2007, que lleva por título «Reglas aplicables a la compensación en los casos indicados en el artículo 6, apartado 1», tiene el siguiente tenor:

«La compensación no podrá rebasar el importe correspondiente a la incidencia financiera neta, que equivale a la suma de las incidencias, positivas o negativas, del cumplimiento de la obligación de servicio público en los costes y los ingresos del operador de servicio público. Las incidencias se evaluarán comparando la situación de cumplimiento de la obligación de servicio público con la situación que se hubiera producido si la obligación no se hubiera cumplido. Para calcular la incidencia financiera neta, la autoridad competente se guiará por el siguiente esquema:

• los costes derivados en relación con una obligación de servicio público o una serie de obligaciones impuestas por la autoridad o las autoridades competentes, que figuren en un contrato de servicio público o en una norma general,
• menos cualquier incidencia financiera positiva surgida en la red explotada con arreglo a la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,
• menos los ingresos procedentes de tarifas o cualquier otro ingreso producido al cumplir la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,
• más un beneficio razonable,
• igual a la incidencia financiera neta.»

 El Reglamento (CE) no 1370/2007 regula la adjudicación de los contratos de servicio público, según se definen en el artículo 2, letra i), en el ámbito del transporte público de viajeros por ferrocarril y carretera. No obstante, estos contratos de servicio público también pueden entrar en el ámbito de aplicación de las Directivas de contratación pública (Directiva 2014/24/UE y Directiva 2014/25/UE). Dado que las Directivas citadas en el Reglamento (CE) no 1370/2007 (Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE) han sido derogadas y sustituidas por las Directivas antes mencionadas, las referencias que figuran en el Reglamento (CE) no 1370/2007 han de entenderse como referencias a las nuevas Directivas.
En cuanto a la relación entre el Reglamento (CE) no 1370/2007 y las Directivas sobre contratación pública y la Directiva 2014/23/UE, es importante distinguir entre contratos de servicios y concesiones de servicios.

El artículo 2, puntos1), 2) y 5), de la Directiva 2014/25/UE define los «contratos de servicios» como los contratos a título oneroso celebrados por escrito entre una o varias entidades adjudicadoras y uno o varios operadores económicos cuyo objeto sea la prestación de servicios. Si en estos contratos intervienen «poderes adjudicadores», en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 1), de la Directiva 2004/24/UE, se considerarán «contratos públicos de servicios» de conformidad con el artículo 2, apartado 1, puntos 6) y 9), de la Directiva 2014/24/UE.

El artículo 5, apartado 1, letra b), de la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, define la «concesión de servicios» como «un contrato a título oneroso celebrado por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y la gestión de servicios distintos de la ejecución de las obras contempladas en la letra a) a uno o más operadores económicos, cuya contrapartida es bien el derecho a explotar los servicios objeto del contrato únicamente, o este mismo derecho en conjunción con un pago». El artículo 5, apartado 1, especifica además que «La adjudicación de las concesiones de obras o servicios implicará la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras o servicios y que incluye el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario supondrá una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no sea meramente nominal o desdeñable».

Esta distinción entre contratos (públicos) de servicios y concesiones es importante dado que el artículo 10, apartado 3, de la Directiva 2014/23/UE dispone que esta Directiva no se aplica a las concesiones de servicios públicos de transporte de viajeros en la acepción del Reglamento (CE) no 1370/2007. La adjudicación de concesiones de esos servicios públicos de transporte de viajeros se rige exclusivamente por el Reglamento (CE) no 1370/2007 (como se indica en la citada Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación del Reglamento (CE) n ° 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera).

2. El fallo del Tribunal Supremo. La preferencia de la regulación sectorial frente a la normativa general de contratos públicos

La Sentencia del Tribunal Supremo 450/2026, de 15 de abril de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, Recurso de Casación 8325/2023) aborda una cuestión clave en el ámbito de la contratación pública, en lo relativo a qué legislación debe aplicarse de forma prioritaria al adjudicar contratos de concesión de servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera. El Tribunal Supremo concluye que, en este tipo específico de concesiones, tiene aplicación preferente la normativa sectorial de transportes (específicamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, LOTT, y su reglamento). La lógica aplicada es que la ley especial prima sobre la general (lex specialis derogat legi generali). Así, además de la LOTT en Tribunal Supremo recuerda la directa aplicación del citado Reglamento Europeo y afirma que “en definitiva, de aplicación preferente, las expresadas normas especiales de este ámbito sectorial del transporte terrestre de viajeros por carretera, pues cuando se trata de contratos de servicio público contiene una regulación específica preferente, cuyo fundamento se concreta en la naturaleza del objeto transportado, en las personas usuarias del transporte. Y su caracterización, por tanto, como servicio público, precisa de unas garantías reforzadas respecto del sistema general previsto en las normas sobre contratación pública para cualquier otro ámbito. Entre esas garantías se encuentra la exigencia de la solvencia técnica y económica que debe concurrir al menos en una de las empresas integrantes de la unión temporal de empresas, para la salvaguarda de los intereses generales y del correcto desenvolvimiento del servicio público concernido”.

Así, frente a la cuestión de si debía regir la Ley de Contratos del Sector Público, el Supremo declara, analizando al normativa sectorial europea de directa aplicación, “en respuesta a la cuestión de interés casacional, que en los contratos de concesión de servicio público de transporte terrestre regular de viajeros por carretera, las condiciones de solvencia técnica y económica, cuando se trata de una Unión Temporal de Empresas, se cumplen cuando al menos una de las empresas integrantes cumpla tales condiciones, atendidas las normas de la Unión Europea y la normas legales y reglamentarias especiales de ordenación de transporte terrestre que establecen tal exigencia y que resultan aplicación preferente al caso, en relación con las normas generales de la contratación pública.”