- Más información: Acuerdo 44/2012, de 9 de octubre de 2012 (descarga de PDF en Gobierno de Aragón)
El Acuerdo 44/2012, de 9 de octubre de 2012, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón la admite, sobre la base de que el TRLCSP ha optado por un régimen de legitimación amplio, reconociendo en su artículo 42 que estarán legitimados para la interposición del recurso todas las personas físicas y jurídicas cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso.
A juicio del Tribunal esto significa, a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado donde es exigible como título legitimador un derecho subjetivo afectado, que basta el interés legítimo para tener legitimación procesal en vía de recurso especial. Esta amplitud de legitimación es consecuencia directa de la dimensión pública de la actividad administrativa. Y es que el carácter vicarial de toda Administración pública ex artículo 103 CE habilita la legitimación a la revisión de su actuación a toda persona sobre quien, de forma directa o indirecta, incide esa actividad pública.
En consecuencia, la legitimación contemplada en el artículo 42 TRLCSP, no se refiere únicamente a los licitadores, sino a cualquier persona física o jurídica cuyos intereses se vean afectados o perjudicados por la decisión impugnada. En particular considera:
“al reconocer el artículo 24.1 CE el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a atribuir legitimación activa para acceder a los procesos administrativos o judiciales, sin que proceda, como argumenta el Ayuntamiento, cuestionar y delimitar de forma restrictiva, el alcance de la misma.
En concreto, por lo que se refiere a la legitimación activa para recurrir —ya sea ante la Administración o ante órganos jurisdiccionales— el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real. Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta (por todas, Sentencias 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 y 119/2008, de 13 octubre).
Existe, pues, un concepto amplio de legitimación para poder utilizar los mecanismos de recursos administrativos y jurisdiccionales y, por supuesto, del recurso especial en materia de contratación, como ya se ha admitido en nuestros Acuerdos —Acuerdo 36/2012, de 21 de agosto y Acuerdo 38 /2012, de 10 de septiembre—, siempre con el límite de no habilitar una acción pública justificada en el derecho formal a la defensa de la legalidad, en tanto tal acción no encuentra en estos momentos apoyo legal. Interpretación similar es la mantenida por otros órganos de recursos contractuales. Así, la Resolución 122/2012 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y en el mismo sentido la Resolución 11/2011 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid.”
El Acuerdo se apoya en la interpretación del concepto de legitimación general basada en un «interés legitimo», que realiza el TC en la Sentencia 173/2004, de 18 de octubre, ha mantenido reiteradamente que por lo que se refiere a los miembros de las corporaciones locales:
“existe una legitimación ex lege, que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local.
Esta otra fuente o modalidad de título legitimador, expresamente utilizada por el recurrente en su escrito, independiente del derivado del régimen general -y por tanto no sujeto a la existencia de un interés caracterizado como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de la que resulta para aquél una ventaja o utilidad jurídica en sentido amplio (…) encaja claramente en un interpretación conjunta de los arts. 20 a) LJCA y 63.1 b) LBRL.
«que el concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órganode gobierno y administración del municipio y para el que es elegido "mediante sufragio universal, libre, directo y secreto" de los vecinos (art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación.”
Sobre tal base,admite la existencia de legitimación. No obstante, existió al respecto un voto particular del Vocal de dicho Tribunal, el Sr. D. Jesús Colás Tenas. Quien, fundamentó ampliamente la carencia de legitimación del concejal recurrente sobre la base de que la legitimación que exige el artículo 42 TRLCSP no es posible apreciarla en el recurrente pues la si bien coincide en que la legitimación debe interpretarse de forma amplia, matiza que está interpretación debe realizarse de manera estricta.
El vocal cuestiona, primeramente, los motivos que llevan al recurrente a ejercitar esta acción:
“la motivación o causa del recurso obedece a una defensa de la legalidad de la normativa sobre la contratación pública, en relación a un procedimiento concreto. Defensa que es legitima en quien acciona, en la condición y título en que lo hace, pero por una vía jurídicamente inadecuada, por su régimen especial, pues el artículo 42 TRLCSP no permite tal interpretación.
Admitir la legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación a quien invoca únicamente la defensa de la legalidad (o el interés de la corporación en que la adjudicación del contrato se realice a favor de la oferta económicamente más ventajosa, que no es cosa distinta), equivale a defender la existencia de una acción pública en nuestro Derecho en materia de contratación del sector público. Y tal acción no existe en nuestro Derecho, ni puede deducirse del artículo 42 TRLCSP, de manera que una interpretación que lleve a ese alcance es contraria a nuestro ordenamiento jurídico."
Añade además que:
“El Tribunal no puede, bajo el pretexto de salvaguardar «los intereses generales de la ciudad y de los ciudadanos a obtener unos servicios públicos de calidad prestados de forma eficiente» reconocer legitimación para interponer un recurso especial en materia de contratación (todos los contratos de gestión de servicios públicos deben contemplar los intereses generales y atender a que los ciudadanos obtengan unos servicios públicos de calidad prestados de forma eficiente).”
Por otra parte, y entre otras cuestiones no considera valida la argumentación del Tribunal para admitir la legitimación de la recurrente
"El Acuerdo del Tribunal, al admitir la legitimación de Don ..., en su condición de concejal del Ayuntamiento de Zaragoza (para interponer el recurso especial en materia de contratación), realiza una amplia argumentación general sobre la legitimación de los concejales ex artículo 63 LBRL (con abundantes citas a la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo) que, en principio, es adecuada —y comparte el firmante de este voto particular—, pero que olvida u omite un aspecto esencial: que dicho precepto (que contiene un concepto amplísimo de legitimación de los concejales) atribuye legitimación únicamente para el objeto específico que en él se indica, es decir para el proceso contencioso administrativo (previo, o no, según los casos, el recurso de reposición)."
