La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) ha publicado su informe nº 35/2024, de 23 de abril de 2026, aprobado por la Comisión Permanente. 

La correspondencia entre el año de numeración del informe (2024) y la fecha de aprobación de este (2026) es un misterio que, repitiéndose con frecuencia, ya renuncié a entender.

El informe describe el objeto de la consulta:

“En su escrito el Ayuntamiento de Tavernes de la Valldigna pregunta cómo afectan al cálculo del valor de estimado de un contrato las modificaciones previstas y las primas o pagos por objetivos”.

Las conclusiones son estas:

“- Ni la Directiva 2014/24/UE ni la LCSP regulan cómo se calcula el valor estimado de un contrato en el cual se han previsto modificaciones contractuales y prórrogas.

• Dado que el valor estimado incluye, conforme al artículo 101 de la LCSP, el importe total del contrato según las estimaciones iniciales, en un contrato con prórrogas y modificaciones previstas habrá que incluir en el cálculo la cuantía total máxima a que puedan dar lugar éstas, atendiendo a su duración y características.
• Si las modificaciones previstas son para circunstancias puntuales durante el periodo de ejecución, habrá de computarse en el valor estimado únicamente el 20 por 100 del presupuesto de licitación ya que la modificación se agota en el periodo de ejecución previsto, no siendo objeto de prórroga.
• Si las modificaciones previstas se incorporan al objeto del contrato hasta la finalización de su ejecución, para el cálculo del valor estimado habrá que computar el presupuesto base de licitación, sumarle el 20 por 100 correspondiente al máximo valor de las modificaciones previstas, y la cuantía resultante multiplicarla por la totalidad de las prórrogas previstas ponderando su periodo de duración. 
• Si el contrato previera modificaciones de los dos tipos anteriores, para el cálculo del valor estimado deberán computarse las mismas según su respectiva naturaleza.
• En todo caso, el pliego debería especificar suficientemente los términos de las distintas modificaciones previstas, de forma que quede garantizado el cumplimiento del límite legal del 20 por 100 del conjunto de las modificaciones previstas.
• Las primas o pagos a los candidatos o los licitadores incluidas en los pliegos de cláusulas administrativas se incluirán en el valor estimado del contrato por su importe total.
• Los pagos por objetivos a incluir en el contrato forman parte del precio, conforme al artículo 102.6 de la LCSP, por lo que habrá que incluir su previsión máxima en el presupuesto base de licitación e incluirlos en el valor estimado y, además, tenerlos en cuenta, a estos efectos, dentro del límite del 20 por 100 previsto para el ejercicio de la potestad de modificación.”

Se llega a estas conclusiones después de un reconocimiento en el informe de de la existencia de diferentes alternativas posibles de opinión.

Discrepo de la opción interpretativa por la que se ha decantado el informe de la JCCPE: considera que en el valor estimado del contrato – VEC, se debe incluir el importe máximo legal posible establecido para los modificados previstos y para las prórrogas.

El art. 5 de la directiva 2014/24 establece que en el VEC se incluirá todos los conceptos que corresponda con el importe a ganar por el contratista excluido el IVA, debe incluirse el “importe total a pagar” y el art. 101 de la LCSP también parte de este criterio, el de “importe pagadero según las estimaciones del órgano de contratación”.

Este término de inclusión de todos los conceptos que supongan retribución del contratista no puede incluir aquello que no está previsto que perciba. No se trata de incluir el máximo legalmente previsto sino el estimado que recibirá realmente el futuro contratista.

No se corresponde con las previsiones legales obligar a incluir en el VEC para las modificaciones previstas el máximo legal del 20% del presupuesto base de licitación cuando su límite es el 20% del precio del contrato. Cuando en una licitación se estime un coste a unas modificaciones debería computarse en todo caso el importe previsto no el máximo legal. Excede el concepto de importe a pagar al contratista considerar como cálculo en las prórrogas el presupuesto base de licitación que se verá reducido en el proceso competitivo de licitación. La propia directiva se excede y la LCSP lo intensifica obligando a considerar todas las prórrogas posibles cuando la realidad es que son voluntarias para la Administración e incluso para el contratista sino se cumplen ciertas condiciones lo que no puede considerarse un importe a pagar al contratista conocido y cierto en el momento del cálculo del VEC, antes de la licitación y sin conocimiento del precio del contrato.

No se corresponde con las previsiones normativas considerar que las prórrogas deben arrastrar el presupuesto base de licitación que se verá reducido por la rebaja ofertada en el proceso de licitación.

La directiva 2014/24 ha sido excesivamente pretenciosa en incluir en su ámbito de aplicación los contratos públicos utilizando una directriz conflictiva como es la del “…importe total a pagar” que acaba incluyendo las compensaciones por licitar, lo cual es ya risible. Es una mala forma de legislar porque el criterio, aunque luego se intente explicitar en los diferentes tipos contractuales, implosiona al aplicar las normativas de los ordenamientos jurídicos de cada Estado miembro de la Unión y la casuística en cada tipo de contrato y sistema de adjudicación: se abre una diversidad de situaciones y posibilidades que dificultan la decisión de incluir o no el contrato en el ámbito material de la directiva y la correspondiente publicidad en el DOUE.

El maximalismo de la directiva 2014/24 es pura ineficiencia. La obsesión por incluir el máximo de contratos públicos en la órbita de la directiva cual auténtico agujero negro que absorbe todo contrato a su alrededor se contradice con la realidad. El mercado único europeo transfronterizo en contratación pública es absolutamente residual y minoritario y el ámbito material de aplicación de la directiva es innecesariamente muy amplio.

En el punto 42 del Informe Especial 28/2023: “Contratación pública en la UE”, elaborado por el Tribunal de Cuentas Europeo se afirma que, «Durante el período 2011-2021, los poderes adjudicadores de la mayoría de los Estados miembros, incluidos todos los que son más grandes, adjudicaron menos del 5 % de sus contratos de obras, bienes y servicios a empresas ubicadas en el extranjero. Solo tres países adjudicaron más del 10 % de su contratación pública acumulada durante el mismo período 2011-2021 a empresas ubicadas en el extranjero: Luxemburgo adjudicó casi un 30 %; Irlanda, un 15 %, y Bélgica, alrededor del 10 %». Añado que cuando el informe se refiere al “extranjero” se está refiriendo al propio país, no al espacio extracomunitario.

La directiva apunta a un criterio para garantizar su máxima aplicabilidad  y la realidad económica va por otro camino. Las empresas de capital no tienen fronteras territoriales ni domicilio social único y exclusivo en una nación. Las empresas de cualquier dimensión, pero seguro las medianas y grandes empresas, deciden su operativa aplicando criterios de beneficio y optimización de costes y ajustan sus estructuras con flexibilidad, creando filiales territoriales, externalizando actividades con otras empresas actividades secundarias y constituyendo alianzas o asociaciones empresariales para abordar la cadena operativa de fabricación, distribución y venta. 

Las empresas de capital no tienen especial interés en licitar desde un punto territorial que coincida con la dirección social de su empresa matriz. Se diluyen en un tejido empresarial complejo que sirve también para la opacidad fiscal.
El concepto Estado-Nación sigue siendo útil para conseguir por parte de los poderes dominantes los consensos sociales con la población definida por el territorio, el idioma, las idiosincrasias culturales y en definitiva unas fronteras. Ese consenso y unión social no lo logra hoy, en absoluto, el concepto “Europa”. 

Establecer un objetivo de contratación pública en el marco de la unión europea a partir del criterio de establecer un VEC que se incrementa al máximo para que se corresponda con los umbrales fijados en la directiva de contratación, incluyendo “todos los ingresos que fuera a recibir el contratista”, incluyendo hasta los premios y compensaciones por licitar, por poner un ejemplo, es absurdo, innecesario e ineficiente para su cálculo y aplicación.

La directiva de contratación pública debe suponer un marco jurídico de aplicación para un ámbito reducido de grandes contratos, en términos de valor económico, dejando un amplio segmento de contratación intracomunitaria, a libre disposición de los estados miembros de la Unión europea.

 
Sin embargo, los objetivos más “políticos” como la creación de un mercado estratégico en el terreno sanitario, militar, tecnológico, donde se está librando el pulso de dominio entre los grandes bloques económicos mundiales, se orientan a la creación de un sistema de producción “hecho en Europa” con todos los matices y las medio-verdades que ello supone, en un mercado fuertemente globalizado.

Los tiempos que corren obligan a distinguir el concepto de contratación general de obras, servicios y suministros, y el de la contratación de suministros y servicios de “producción europea preferente” cuya lógica se corresponde más con la lucha por la hegemonía entre bloques económicos en el marco de una decreciente tasa de ganancias. 

Los cursos de contratación pública se han convertido ridículamente en cursos de economía política, formación de cómo generar mercados europeos cerrados a la penetración de productos chinos, cómo reintroducir la etiqueta “hecho en Europa” para la selección de la mejor oferta y cómo combinar las subvenciones y ayudas de Estado con la igualdad de oportunidades. Los certificados de asistencia acreditan formación para gestionar expedientes de contratación, para diplomacia exterior y para servicios de inteligencia.

Este segundo sector de la contratación pública, vinculado a objetivos militaristas y de protección de sectores fuertemente amenazados por la competencia de los bloques mundiales (EEUU y China, especialmente), puede llevar a la aprobación de un Reglamento general de contratación pública europea conjunta y/o centralizada en esos ámbitos “prioritarios” que garanticen una autonomía en el suministro de determinados bienes y servicios en el interior de la Unión europea. Pero esas batallas dentro de la lógica de un sistema capitalista desenfrenado se están librando en ámbitos que pueden diferenciarse política y normativamente de la contratación pública “general” de obras, servicios y suministros de los países de la Unión Europea.

Está por ver la evolución del desarrollismo capitalista mundial, el intento de aislamiento, freno o hundimiento del imperio económico chino y la revitalización de la economía europea. No es cierto, seguro e irreversible que se trasmute de una economía global a una economía cerrada en bloques aislados compitiendo entre sí.

Europa pierde una y otra vez la oportunidad de construir un mercado capitalista con distribución de la riqueza y un gran pacto de justicia social que acabe o reduzca drásticamente con las desigualdades. Por el contrario, una y otra vez, sigue las pautas del armamentismo, la propiedad privada de las innovaciones tecnológicas y científicas y la facilitación del máximo beneficio a los grandes operadores económicos, todo ello con una democracia parlamentaria europea frágil y sin rumbo. Solo se humanizó el capitalismo europeo tras el cataclismo de la II guerra mundial. Esperemos que no sea necesario una nueva confrontación mundial para reconstruir el capitalismo con justicia social. Habrá que agradecer que esto no ocurra “gracias” al imperialismo capitalista chino que opta hoy, todavía, por la ruta comercial de la seda y la diplomacia. 

O se trazan bien las líneas de actuación o se puede generar un caos normativo y una gran ineficiencia operativa.

El mercado único de contratación pública se garantiza generando herramientas de acceso fácil y estructurado a las licitaciones que se convocan en todos los países de la Unión. La creación de una Plataforma europea de contratación pública que integre las Plataformas nacionales, con sistema de localización de licitaciones vigentes a partir de CPV y búsqueda por las clásicas variables de presupuesto de licitación, ámbito geográfico etc. hace más por el mercado en el ámbito de la Unión que todo el art. 5 de la directiva 2014/24 y su megalomanía para el cálculo del VEC y la propia definición del ámbito material de la directiva. Y el mercado interior europeo se asegura facilitando el acceso a las licitaciones “nacionales” que cumplirán los principios jurídicos del TFUE y los establecidos de forma general y aplicables a todo contrato, sin precisión de trámites ni procedimientos, en la directiva de contratación: publicidad, igualdad de trato y no inclusión de condiciones discriminatorias, valor preferente sobre el precio, consideraciones sociales y ambientales. 

Hay que permitir un espacio amplio de contratación pública en cada Estado regido por las leyes de contratación nacionales y espacios regionales, que pueda acomodarse a las necesidades nacionales de desarrollo económico, de reducción de desigualdades y de políticas a favor de sectores y zonas territoriales deprimidas y ello no solo no se contradice con el mercado único, sino que lo potencia. Las empresas domiciliadas en cualquier país de la Unión licitarán con conocimiento a partir de una plataforma de contratación europea y con unos principios jurídicos y reglas generales establecidas en la directiva y el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pero permitiendo la definición de procedimientos y criterios de selección definidos en la normativa nacional. Ahí han de caber los criterios de territorialidad, la discriminación positiva a favor de las pequeñas empresas y microempresas, las consideraciones sociales y ambientales vinculadas con el territorio, etc.

El domicilio social en un país de la unión no es inconveniente para la empresa de capital para participar en licitaciones de otros estados miembros ni tampoco la sujeción a las normativas nacionales correspondientes.

La Comisión Europea puede reducir la carga de gestión de su sistema de publicación de anuncios - TED, que se verá reducido a un segmento de contratación de umbrales económicos de gran dimensión, aligerando su trabajo y destinándolo a otros menesteres que buena falta le hace.

El cálculo del VEC establecido en la directiva es un sinsentido. Algunos países de Europa legislan contemplando dos sistemas normativos de contratación: el comunitario y el infra comunitario (como Francia, por ejemplo). 

Se trata de reducir el ámbito de sujeción a la directiva en los contratos “ordinarios” de obras, servicios y suministros y concesiones estableciendo unos umbrales de gran dimensión económica muy superiores a los actuales fijados para el contrato de obras (algo más de cinco millones de euros) y de servicios y suministros con umbral para las administraciones estatales de 140.000 euros, lo que genera unas obligaciones para la licitación absolutamente ineficientes.

Creo que en el análisis de la contratación pública europea puede aplicarse el cuento de Andersen sobre “el rey desnudo” y decir la verdad de su significación real en la política económica mundial de bloques y en la consecución de la garantía del mercado interior europeo, lo que ha empezado a hacer el Informe Especial 28/2023: “Contratación pública en la UE”, elaborado por el Tribunal de Cuentas Europeo.

Puede accederse al texto íntegro del informe de la JCCPE aquí.