La determinación del régimen jurídico aplicable a los contratos de concesión del servicio de transporte urbano de viajeros no siempre ha sido pacífica en toda su extensión. La especialidad de su objeto y la concurrencia de una normativa sectorial específica han planteado diversas cuestiones sobre el alcance de la aplicación de la legislación general de contratos del sector público.

En particular, tres cuestiones permiten ordenar el análisis: (i) la determinación de la normativa aplicable, (ii) el régimen de impugnación de los actos dictados en estos procedimientos y (iii) la aplicación de determinadas exigencias previstas en la LCSP, entre ellas, la intervención de la Oficina Nacional de Evaluación -ONE-, cuestiones que han sido abordadas recientemente en el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado -JCCPE- 8/2026.

I. La especialidad del régimen jurídico aplicable a las concesiones de transporte urbano de viajeros

El punto de partida exige determinar cuál es la normativa aplicable a estos contratos de concesión pues aun cuando nos encontremos ante una auténtica concesión de servicios, no por ello resulta automáticamente aplicable en toda su extensión el régimen previsto con carácter general para las concesiones. En efecto, si realmente se trata de un contrato de concesión en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2014/23/UE (1), de 26 de febrero, sobre la adjudicación de contratos de concesión, dicho contrato queda excluido de la aplicación de esta Directiva, de acuerdo con su artículo 10.3. Este precepto señala expresamente que la Directiva no se aplicará a los contratos relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) núm. 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.

Pero la exclusión de la Directiva de Concesiones no significa que estos contratos queden al margen de toda disciplina contractual pública. Lo que determina es la necesidad de acudir, en primer término, a la normativa específica que regula el transporte público de viajeros.

Así las cosas, y atendiendo a esta especialidad, en estos supuestos la normativa de aplicación prioritaria está configurada por (i) el Reglamento (CE) núm. 1370/2007 (2); (ii) la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) (3), y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) y, supletoriamente (iii) la legislación de contratos del sector público.

De acuerdo con lo anterior, la existencia de una normativa sectorial especial no determina la inaplicación absoluta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP-, sino la aplicación preferente  de aquella y, en lo no previsto, la aplicación supletoria de la legislación de contratos del sector público. Así lo ha señalado la Comisión Permanente de la JCCPE, tanto en su Informe 56/2019 como en el reciente Informe 8/2026, en el sentido que en lo no previsto por la normativa específica, será de aplicación la legislación de contratos del sector público, porque estos contratos no están excluidos de su ámbito de aplicación, como se deduce de la lectura de los artículos 4 a 11 de la LCSP. Por tanto, se trata de contratos que no están sujetos a regulación armonizada, como señala el artículo 19.2.g) de la misma norma, pero que no quedan excluidos de su ámbito de aplicación.

Esta precisión resulta especialmente importante porque permite comprender las otras dos cuestiones que se plantean en el Informe 8/2026 y que se examinan a continuación, a saber: la aplicación del sistema de recursos como la exigencia, cuando concurran sus presupuestos, del informe de la ONE.

II. El régimen de impugnación y la consolidación de la doctrina jurisprudencial sobre la procedencia del recurso especial

Una vez delimitado el marco normativo aplicable, la segunda cuestión se refiere al régimen de impugnación de estos contratos.

En este ámbito se produjeron inicialmente interpretaciones divergentes entre los órganos y tribunales resolutorios del recurso especial en materia de contratación. La duda se centraba, fundamentalmente, en determinar si el mecanismo de revisión rápido y eficaz previsto en el artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 debía identificarse con el recurso especial en materia de contratación ex artículo 44 de la LCSP o si, por el contrario, debía articularse a través de un mecanismo distinto.

Así, algunos órganos y tribunales resolutorios del recurso especial entendieron inicialmente que el mecanismo de revisión previsto en el Reglamento 1370/2007 no era el recurso especial en materia de contratación. Esta fue la posición mantenida, en una primera etapa, por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC- en sus Resoluciones 637/2017, 738/2017, 775/2017, 778/2017, 588/2018, 230/2022, 229/2022, 228/2022 y 669/2022, entre otras, así como por otros tribunales autonómicos.

Sin embargo, esta interpretación no fue compartida por todos los órganos resolutorios. Desde una etapa temprana, otros tribunales entendieron que el mecanismo de revisión previsto en el Reglamento 1370/2007 podía y debía articularse a través del recurso especial en materia de contratación. Así lo sostuvo, entre otros, el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público -TCCSP-, inicialmente en la etapa como órgano unipersonal -OARCC- en las resoluciones núm. 17/2012, 71/2012 y 113/2013, 151/2013, 158/2013 por todas y, posteriormente, como órgano colegiado, en las Resoluciones núm. 142/2015, 143/2017, 76/2018, 118/2018, 244/2019, 270/2019, 262/2020, 387/2020, 228/2021 y 364/2023, entre otras, así como el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Galicia, en sus Resoluciones núm. 116/2023 y 49/2026.

La evolución de la jurisprudencia fue progresivamente inclinando la respuesta hacia esta segunda posición. Especial relevancia tuvo la Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de enero de 2020, SAN 282/2020 - ECLI:ES:AN:2020:282 (recurso 250/2018) -dictada con ocasión de la Resolución núm. 778/2017 del TACRC-, que reforzó la consideración de estos contratos dentro del sistema de garantías propio de la contratación pública y descartó interpretaciones restrictivas que pudieran resultar incompatibles con el Derecho de la Unión Europea:

“La tesis de la Administración es que este Reglamento no es aplicable por razones temporales dado que en su artículo 8.2 establece una disposición transitoria que aplaza la aplicación en bloque del artículo 5 al 3 de diciembre de 2019, y el contrato se licitó el día 10 de enero de 2017. 

Esta interpretación no puede ser acogida. En primer lugar, porque el propio Reglamento 1370/2007 en su considerando 21 subraya el carácter necesario de un procedimiento de revisión eficaz, afirmación ampliamente reiterada por la jurisprudencia del TJUE ( STJUE de 15 de mayo de 2003 asunto Comisión v. España C-214/00, apartado 78 en relación con la Directiva 89/665/CEE del Consejo de 21 de diciembre (Directiva de recursos), lo que resulta incompatible con un aplazamiento de 12 años para su entrada en vigor. 

En este sentido se ha pronunciado la Comisión Europea en su Comunicación relativa a las directrices de interpretación del Reglamento CE nº 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. Aunque es bien conocido que dicha Comunicación carece de efectos vinculantes para los jueces nacionales y europeos, no deja de ser una pauta de interpretación relevante, que esta Sala asume plenamente. En todo caso, el citado artículo 8.2 permite a los Estados la aplicación progresiva del artículo 5 del Reglamento 1370/2007, lo que en este punto ha hecho el legislador español en el artículo 40.1 c) del TRLCSP. 

Continuando con el argumento relativo al Reglamento 1370/2007, esta norma no articula las normas concretas sobre el referido recurso rápido y eficaz, pero en el citado considerando 21 se señala a estos efectos, que el mismo, el recurso rápido y eficaz. debe ser comparable a los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo de 21 de diciembre (Directiva de recursos), desarrollada por el TRLCSP.

 El artículo 40.1 c) del TRLCSP, aplicable a este caso por razones temporales, expresamente considera susceptibles del recurso especial en materia de contratación, los actos relacionados en el apartado dos cuando se refieran a contratos de gestión de servicios públicos si el presupuesto de gastos del primer establecimiento supera los 500.000 euros, excluido el IVA, y su plazo de duración es superior a 5 años. En este supuesto, ya en su recurso administrativo la ahora parte actora señaló que estos dos requisitos se cumplían en su caso, y no ha sido contradicha tal afirmación en estos autos. 

En la misma línea, aunque empleando ya la terminología de concesiones de servicios e imponiendo como único requisito la superación de los tres millones de euros de presupuesto, se expresa el artículo 44 de Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 201 El hecho de que la legislación de transposición de las Directivas establezca un procedimiento de revisión administrativa común para contratos armonizados y excluidos, en modo alguno implica un solapamiento de su régimen jurídico, especialmente si tenemos en cuenta lo dicho por el Reglamento 1370/2007 en su considerando 21 sobre el carácter equivalente de los recursos en ambos casos. En caso contrario, debería establecerse un Tribunal equivalente al TACRC y con un procedimiento también equivalente, solo para los recursos que afectaran a los contratos no armonizados, lo que carece de lógica e iría en contra de principios básicos como la eficiencia y la buena administración. 

Finalmente, esta Sala concluyó en la sentencia de referencia que en ningún caso, los recursos de reposición o de alzada son equiparables al recurso especial, aunque solo sea por el hecho de que el órgano encargado de su resolución no forma parte de la Administración interviniente de forma directa en los actos impugnados. 

La conclusión, al igual que en el recurso 1043/2017 no puede ser otra que la estimación del recurso contencioso-administrativo y tal y como solicita la parte actora, declarar la competencia objetiva del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para conocer del recurso especial interpuesto por las empresas ahora actoras, única cuestión objeto de debate jurídico y a la que se limita el pronunciamiento de esta sentencia”.

Esta evolución fue asumida posteriormente por el propio TACRC a partir de su Resolución núm. 1364/2022, iniciando así una segunda etapa en la que admite el recurso especial presentado en estos contratos y entra en el fondo de las cuestiones planteadas.

Finalmente, la cuestión ha quedado definitivamente aclarada vía normativa y jurisprudencia. En primer lugar, la Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, cuya Disposición final séptima titulada, “Modificación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014”, introduce una nueva disposición a la LCSP con la siguiente redacción: 

«Disposición adicional quincuagésimo séptima. Revisión de actos en los procedimientos de adjudicación de contratos regidos por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo:. La regulación contenida en los capítulos IV y V del título I del libro primero de esta ley y en su normativa de desarrollo resulta directamente aplicable a los contratos de servicio público de transporte de viajeros regulados en el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.»

En segundo lugar, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2026 (ECLI:ES:TS:2026:1218), dictada en recurso de casación -con origen de la Resolución 196/2022 del TACRC-, fija doctrina jurisprudencial y zanja las dudas interpretativas existentes sobre la plena sujeción de estas concesiones al sistema de recursos previsto por la legislación de contratos del sector público, sobre la base:

“Por tanto, el Reglamento comunitario 1370/2007 parte de la necesidad de que los contratos a que da cobertura deben tener una protección jurídica eficaz y, consecuentemente, impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 (referidas a procedimientos de adjudicación) puedan revisarse eficaz y rápidamente. Es de resaltar que el Reglamento no impone un determinado recurso, aunque sí dice que debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992. A partir de ahí, ninguna previsión sobre ese sistema de revisión se establece en el citado Reglamento comunitario. Es más, en ningún momento el artículo 5.7 ni siquiera excluye la posibilidad de que esa vía, dentro del Estado miembro, sea directamente judicial. Tampoco excluye, evidentemente, que los Estados miembros puedan articular ese sistema de protección/ revisión acudiendo a alguno de los que regule en su ordenamiento jurídico siempre, claro está, que no resulte menos garantista. 4.- Ante esa falta de regulación de un sistema de previsión sobre la impugnación de las decisiones que puedan adoptarse en la contratación para la concesión de servicio de transporte regular de viajeros, habrá que acudir a la normativa supletoria de aplicación. Por tanto, a la normativa comunitaria y española de contratación pública y, de manera particular a la LCSP 2017, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. 

Pues bien, comenzaremos resaltado que el preámbulo de la LCSP establece que "Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así, todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se regirán por la presente Ley". Además, al aludir a su Libro I dice que se mantiene la regulación del recurso especial en materia de contratación y que "se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos, dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros".

 Estas precisiones del preámbulo de la LCSP 2017 deben servir de base para interpretar adecuadamente el artículo 44.1 (ubicado en el Libro I): "1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores: c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros".

La conclusión no puede ser otra que afirmar que las concesiones de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera quedan incluidas en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación siempre que se traten de concertar por las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, que su valor estimado supere los tres millones de euros, y que su objeto sea alguna de las actuaciones que relaciona su apartado 2. A los efectos de este pleito, cabe decir que entre esas actuaciones se incluyen "a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación."

La consecuencia de este pronunciamiento es clara en aras a reforzar la consideración de estos contratos dentro del sistema de garantías propio de la contratación pública y descartando interpretaciones restrictivas incompatibles con el Derecho de la Unión Europea.

Por lo tanto, los actos relativos a estas concesiones quedan sometidos al recurso especial en materia de contratación siempre que concurran los requisitos previstos legalmente. En particular, cuando se trate de contratos concertados por las Administraciones Públicas o restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, su valor estimado supere los tres millones de euros y su objeto se encuentre entre las actuaciones relacionadas en la normativa aplicable.

III. La aplicación de la intervención de la ONE a las concesiones de transporte urbano de viajeros

La tercera cuestión analizada por la JCCPE en el Informe 8/2026 deriva precisamente de la conclusión anterior, esto es: si las concesiones de transporte urbano de viajeros, aun estando sometidas prioritariamente a su normativa sectorial, se encuentran también dentro del ámbito de aplicación de la LCSP en defecto de previsión específica de manera que les son aplicables determinadas exigencias previstas por la LCSP. Al respecto, la JCCPE concluye que:

«Siendo las concesiones de servicios de transporte auténticas concesiones de servicios, conforme a la LCSP, y resultando ésta de aplicación a estas concesiones en defecto de previsión expresa en su normativa específica, procede concluir la aplicación a las concesiones de servicios de transporte urbano de viajeros de la exigencia, con carácter previo y preceptivo, del informe de la Oficina Nacional de Evaluación para este tipo de contratos conforme al artículo 333.3 de la LCSP».

La conclusión de la JCCPE es coherente con la delimitación del régimen jurídico anteriormente expuesta de estos contratos, de manera que cuando nos encontremos ante una auténtica concesión de servicios a celebrar por los poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras y por entes, organismos y entidades independientes de la Administración General del Estado y de las corporaciones Locales, sean contratos sujetos a regulación armonizada o no, y concurran los presupuestos previstos en el artículo 333.3 de la LCSP, resultará exigible, con carácter previo y preceptivo, el informe de la ONE (4).

La práctica de la propia ONE (5) permite apreciar la relevancia que esta cuestión ha adquirido en el ámbito del transporte de viajeros. Desde su creación, ya ha emitido 18 informes (6) sobre contratos de transporte de viajeros, de los cuales en 8 ha reconocido la existencia de un auténtico contrato de concesión y, en uno de ellos, de manera parcial, atendiendo a la efectiva transferencia del riesgo operacional.

IV. Conclusiones

Como empezaba este estudio, la cuestión de la calificación del contrato de transporte de viajeros adquiere una importancia decisiva pues no basta con la denominación que las partes o el órgano de contratación atribuyan al negocio jurídico, sino que resulta necesario comprobar si concurre efectivamente la transferencia del riesgo operacional que caracteriza a la concesión, calificación de la que pueden derivarse consecuencias relevantes tanto en la determinación del régimen jurídico aplicable como en la procedencia del recurso especial o en la exigencia del informe de la ONE.

Desde esta perspectiva, la evolución de la jurisprudencia sobre el recurso especial y la reciente posición de la JCCPE respecto de la intervención de la ONE responden a una misma lógica, esto es, la especialidad del régimen jurídico de los servicios públicos de transporte de viajeros no excluye la aplicación de las garantías, mecanismos y exigencias propios de la contratación pública cuando la normativa sectorial no establece una regulación específica.

• (1) Sobre la existencia realmente de un contrato de concesión de servicios versus a un contrato de servicios, por la falta de transferencia del riesgo operacional, me remito a los siguientes trabajos: GIMENO FELIU, J.M., en La “codificación” europea de la contratación pública mediante el derecho pretoriano creado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Ed. Atelier, pág. 108;“Modelos colaborativos en obras públicas y su viabilidad jurídica en España con el marco normativo vigente”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 69, 2023; LÓPEZ MORA, M. E, El nuevo contrato de concesión: el riesgo operacional, Ed. Atelier 2019; y “Avanzando en el régimen de los contratos de concesiones”, publicado el 28 de noviembre de 2022, publicado https://www.obcp.es/opiniones/avanzando-en-el-regimen-de-los-contratos-de-concesiones; LAZO VITORIA, X., “El concepto de «contrato de concesión» a luz del caso Sharengo”; publicado en el Diario de Derecho el 29 de noviembre de 2022. Al respecto, deberemos estar expectantes a la configuración del “riesgo de explotación” que prevea la futura regulación europea. Por el momento, en el borrador del Reglamento que circuló el pasado mes de julio, establece este riesgo podrá comprender los riesgos vinculados a las incertidumbres que afectan a la demanda, los ingresos, los costes de explotación, la disponibilidad, las condiciones técnicas y operativas o el rendimiento.
• (2) Al respecto, para una correcta aplicación del Reglamento, se adoptaron dos comunicaciones: (i) la Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación del Reglamento (CE) n.º 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera 2014/C 92/01, publicada en el DOUE C 92, de 29 de marzo de 2014, y (ii) la Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación del Reglamento (CE) n.º 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera 2023/C 222/01, publicada en el DOUE C 222, de 26 de junio de 2023.
• (3) Como aborda GIMENO FELIU, J.M., al analizar la reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 450/2026 en el trabajo “Preferencia de la normativa sectorial de transporte frente a las reglas de la Ley de Contratos del Sector Público. Sentencia del Tribunal Supremo 450/2026, de 15 de abril de 2026”, publicado el 21 de julio de 2026 en el Observatorio de Contratos del Sector Público, accesible en https://obcp.es/monitor/preferencia-de-la-normativa-sectorial-de-transporte-frente-las-reglas-de-la-ley-de
• (4) Conviene recordar que la necesidad de que la ONE emita dicho informe está prevista en el artículo 333.3 de la LCSP, entre otros supuestos, en los siguientes: a) Cuando el valor estimado del contrato sea superior a un millón de euros y se realicen aportaciones públicas a la construcción o a la explotación de la concesión, así como cualquier medida de apoyo a la financiación del concesionario. b) En las concesiones de obras y concesiones de servicios en las que la tarifa sea asumida total o parcialmente por el poder adjudicador concedente, cuando el importe de las obras o los gastos de primer establecimiento superen un millón de euros. Asimismo, la ONE informará los acuerdos de restablecimiento del equilibrio del contrato en los casos previstos en los artículos 270.2 y 290.4 respecto de las concesiones de obras y de servicios que hayan sido informadas previamente de conformidad con las letras a) y b) anteriores o que, sin haber sido informadas, supongan la incorporación al contrato de alguno de los elementos previstos en dichas letras, siempre y cuando el valor estimado del contrato sea superior a un millón de euros.
• (5) Al respecto, cabe extrapolar este análisis a los órganos autonómicos que sean competentes como órganos equivalentes a la ONE. Para un mayor conocimiento, me remito al reciente Informe  especial de supervisión del mercado concesional en España de la OIRECON publicado en el mes de julio de 2026, págs. 136 a 141, disponible en https://www.hacienda.gob.es/rsc/oirescon/informes-especiales-supervision/ies-concesiones2025.pdf
• (6) En concreto, Informes 22006; 23005, 23006, 23007, 23010; 24009, 24010, 24011, 24013, 24015, 24023, 25001, 25005, 25018, 25019, 24031, 26003 y 26008.